В статье 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено осуществление контрольно-счетными органами аудита в сфере закупок. Аудит закупок представляет собой проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг является традиционным предметом финансового контроля. Основным подходом к проведению аудита закупок является включение соответствующего вопроса (задачи) в тематические мероприятия по контролю за использованием бюджетных средств, среди которых есть расходы на закупки и их анализ может дать важную информацию для выводов по мероприятию в целом.

Всего в 2021 году использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг рассматривалось Контрольно-счетной палатой Новосибирской области в ходе 16-ти контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в отношении 58-ми заказчиков. Палатой проверено 3218 закупок (контрактов) на сумму 14 767,1 млн.руб. В том числе проверено 2373 закупки на сумму 811,2 млн.руб., осуществленных автономными учреждениями и акционерным обществом (акции которого находятся в собственности Новосибирской области) в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

В ходе аудита закупок установлено 269 нарушений и недостатков на сумму 580,6 млн.руб., основная часть которых приходится на нарушения при определении начальной (максимальной) цены контрактов и выборе способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), некачественное и несвоевременное выполнение работ, несоблюдение сроков оплаты контрактов, непредъявление неустойки, неразмещение информации об исполнении и оплате контрактов. Также были установлены случаи неэффективного использования средств, выделенных на закупки, либо закупленного имущества. Так, администрация Мошковского района заключила контракт на приобретение здания школы и предоставила аванс в сумме 72,0 млн.руб. в марте 2019 года (здание школы было построено и введено в эксплуатацию лишь в декабре 2019 года). Государственные медицинские учреждения длительное время (более года) не использовали компьютерную технику, приобретенную в рамках реализации национального проекта «Здравоохранения».

Нарушения при осуществлении закупок строительных работ остаются одной из основных проблем, отрицательно влияющих на достижение целей социально-экономического развития, в т.ч. в рамках реализации национальных проектов. В указанном выше примере здание школы было приобретено у единственного поставщика (застройщика) без использования конкурентных способов. Закон о контрактной системе предусматривает такую возможность при приобретении объектов недвижимого имущества (кроме жилых помещений), однако заключение контракта на приобретение еще не созданного объекта недвижимости рассматривается Федеральной антимонопольной службой как «обход» положений Закона о контрактной системе и уклонение заказчика от проведения конкурсных процедур (письмо ФАС России от 24.10.2019 № ИА/93181/19). Управление ФАС по НСО приняло решение не возбуждать в данном случае дело о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку доказательства наличия сговора между заказчиком и поставщиком с целью ограничить конкуренцию установлены не были.

Следует отметить, что областными правовыми актами (приложение к госпрограмме развития образования) к условиям предоставления субсидий местным бюджетам на приобретение (выкуп) зданий объектов образования было отнесено наличие проектно-сметной документации на строительство, имеющей положительное экспертное заключение государственной экспертизы. Данное условие противоречило содержанию расходов по приобретению уже построенных зданий и по предложению КСП НСО было заменено на условие о наличии независимой оценки рыночной стоимости выкупаемого имущества. Следует также обращать внимание на основания предоставления земельного участка под выкупаемыми зданиями. В рассматриваемом случае земельный участок находился в собственности у застройщика и был выкуплен вместе со зданием за счет бюджетных средств (социальные объекты, как правило, строятся на свободных земельных участках, выделяемых для государственных и муниципальных нужд безвозмездно).

В 2020 году в г. Новосибирске были установлены случаи предоставления субсидий муниципальному унитарному предприятию на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд (разработка проектной документации, ремонт объектов дорожной и транспортной инфраструктуры, которые не будут использоваться в уставной деятельности предприятия). В таких случаях муниципальные заказчики должны осуществлять закупки и определять подрядчика в соответствии с законодательством о контрактной системе. Фактически предприятие за счет средств субсидий осуществляло закупки неконкурентными способами. При этом закупки с использованием бюджетных средств унитарные предприятия также должны осуществлять в соответствии с законодательством о контрактной системе (конкурентными способами). В 2021 году Контрольно-счетная палата г. Новосибирска провела проверку, которая подтвердила широкое использование практики предоставления субсидий муниципальному унитарному предприятию из местного бюджета вместо осуществления закупок конкурентными способами.

В 2021 году произошло значительное удорожание строительных материалов и оборудования, что приводит к неспособности выполнения подрядчиками работ по установленным при планировании закупок расценкам. С учетом этого в федеральном законодательстве была предусмотрена возможность и определен порядок увеличения цены контрактов в пределах 30%. С 2022 года также предусмотрена возможность досрочного выполнения, приемки и оплаты работ (при наличии достаточных лимитов бюджетных обязательств и без сокращения цены контракта). Кроме того, установленные законом о контрактной системе сроки оплаты контрактов сокращены с 30 до 15 дней, что повышает актуальность работы по предотвращению образования просроченной кредиторской задолженности. Так, в 2021 году Правительство НСО ограничило сроки начала процедуры закупок 25 октября (в последствии срок был продлен до 7 декабря). Данная мера направлена на установление достаточного срока для выполнения, приемки и оплаты работ до конца финансового года (когда ассигнования текущего года прекращают действие). Вместе с тем, если срок завершения работ приходится на конец года, риски перехода завершения и приемки работ на следующий год сохраняются, даже если контракт был заключен в начале года.

Для обоснования начальной (максимальной) цены контрактов на приобретение жилья для различных категорий граждан с 2021 года могут использоваться нормативы стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, дифференцированные по муниципальным образованиям Новосибирской области. Ранее для этого использовался показатель средней по Новосибирской области рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Этот показатель также используется при предоставлении муниципальным образованиям целевых межбюджетных трансфертов на приобретение жилья. Однако средняя стоимость не учитывает фактически имеющуюся дифференциацию рыночной стоимости жилья по муниципальным образованиям Новосибирской области. В муниципальных районах и сельских поселениях, стоимость жилья обычно меньше среднего показателя, в городских округах и городских поселениях – больше. Снижение цены в ходе торгов может не происходить, и фактическая стоимость приобретения жилья оказывается существенно больше средней стоимости в данном районе и населенном пункте.

Кроме того, муниципальные образования при обосновании начальной (максимальной) цены контрактов на приобретение жилых помещений не использовали метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) и устанавливали ее исходя из указанной выше средней рыночной стоимости одного квадратного метра. В качестве метода обоснования цены использовался тарифный или нормативный метод, что является нарушением порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта. С учетом предложений КСП НСО Правительством НСО предусмотрена дифференциация норматива стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по муниципальным образованиям. С учетом удорожания строительства и приобретения жилья Министерством строительства НСО норматив установлен в размере не ниже средней рыночной стоимости жилья по Новосибирской области, установленной Минстроем России. Министерство ЖКХ НСО также планирует возмещать муниципальным образованиям превышение фактической стоимости строительства и приобретения жилья для переселения граждан из аварийного жилищного фонда над средней рыночной стоимостью жилья по Новосибирской области, установленной Минстроем России.

Порядок передачи имущества, приобретенного областными органами (учреждениями) для других органов (учреждений) в рамках централизованных закупок по-прежнему нуждается в совершенствовании. Действующий Порядок ведения Реестра государственной собственности области предусматривает необходимость, заключения сделки с каждым органом (учреждением) – получателем имущества, согласованной с Департаментом имущества НСО. По мнению КСП НСО, для закрепления имущества за органами (учреждениями) – получателями имущества и включения его в реестр областной собственности достаточно одного обращения органа (учреждения) – приобретателя имущества в Департамент имущества НСО.

В Порядке ведения Реестра государственной собственности области целесообразно предусмотреть, что учет областного имущества, приобретенного заказчиком для учреждений-получателей, осуществляется по заявлению заказчика о внесении в Реестр сведений о приобретенном имуществе с одновременным представлением заявления (обращения) о прекращении права оперативного управления заказчика на приобретенное имущество и закреплении приобретенного имущества за учреждениями-получателями. На основании указанных документов и соответствующего решения Департамент имущества НСО вносит сведения об объектах учета в Реестр с указанием учреждений-получателей в качестве правообладателей.

Процесс оформления передачи имущества, приобретенного областными органами для нескольких (большого количества) подведомственных учреждений, занимает длительный период времени также из-за недостатков сложившейся практики. Для закрепления приобретенного имущества за учреждениями учредитель и учреждения оформляют большое число актов приема-передачи имущества, не являющихся первичными учетными документами унифицированной формы. Приказ Департамента имущества НСО издается после подписания и предоставления в Департамент имущества указанных актов и содержит пункт об их утверждении. В случае приобретения имущества для не подведомственных учреждений в Департамент имущества НСО предоставляются два комплекта документов: акты между заказчиком и учредителем, учредителем и учреждениями.

Упрощения также требует порядок передачи имущества, приобретенного областными органами (учреждениями) для нужд муниципальных образований. Перед передачей в муниципальную собственность имущество первоначально передается в безвозмездное пользование муниципальных органов (учреждений), при этом процесс оформления передачи в муниципальную собственность может затянуться на несколько лет. В 2021 году Департамент имущества НСО сообщил, что запросил у Контрольного управления НСО разъяснения о возможности включения в государственные контракты условия о том, что с момента подписания исполнителем и муниципальными учреждениями-получателями акта приема-передачи имущества у муниципальных образований возникает в отношении него право собственности. По итогам рассмотрения обращения Контрольным управлением НСО доведена позиция об отсутствии правовых основания для принятия соответствующего решения.

Кроме того, Порядок ведения Реестра государственной собственности области был дополнен положениями об учете в Реестре движимого имущества, приобретенного за счет средств областного бюджета и предназначенного для обеспечения решения муниципальными образованиями Новосибирской области вопросов местного значения. Однако данная мера приведет к усложнению порядка передачи имущества в муниципальную собственность, поскольку предусматривает обязанность включения в Реестр всего движимого имущества (в общем случае в Реестр включается имущество стоимостью более 200,0 тыс.руб.). В 2021 году в Закон об управлении государственной собственностью области были внесены изменения, предусматривающие, что передача всего движимого имущества в муниципальную собственность будет осуществляться Департаментом имущества НСО (ранее движимое имущество стоимостью более 200,0 тыс.руб. передавалось решением Правительства НСО).

Отсутствие правовых актов, регулирующих централизацию и нормирование закупок, по-прежнему устанавливается во многих государственных и муниципальных органах. В соответствии со ст. 26 Закона о контрактной системе государственные и муниципальные органы должны принять решение о полной или частичной централизации закупок подведомственных учреждений либо об осуществлении ими закупок самостоятельно. Полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) конкурентными способами также могут быть переданы уполномоченному органу субъекта РФ или муниципального района по соглашению. В Карасукском районе были заключены соглашения между администрациями района и поселений о передаче району полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для нужд администраций поселений. В Доволенском и Чановском районах администрации и учреждения проверенных поселений осуществляли закупи самостоятельно, при этом указанное выше решение принято не было.

В соответствии со ст. 19 Закона о контрактной системе государственными и муниципальными органами должны быть приняты правовые акты о нормировании в сфере закупок, в том числе требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг; предельные цены товаров, работ, услуг; нормативные затраты на обеспечение функций органов и подведомственных им учреждений. Эти важные элементы контрактной системы являются основой для оценки обоснованности и целесообразности закупок. Однако во многих проверенных государственных и муниципальных органах соответствующие правовые акты приняты не были, а принятые акты не регулируют значимые для выполнения полномочий закупки. Так, Министерством ЖКХ НСО не были утверждены нормативные затраты (нормативы количества и цены) в отношении целого ряда товаров, работ, услуг, которые были необходимы для выполнения функций в сфере гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и фактически закупались подведомственным учреждением. В ходе проведения проверок и по представлениям палаты соответствующие правовые акты государственных и муниципальных органов были приняты.

Использование областных информационных систем в сфере закупок и управления бюджетным процессом позволяет избежать ошибок при вводе одной и той же информации, а также обеспечить контроль за размещением информации о закупках со стороны финансовых органов. Финансовые органы получают от заказчиков контракты и документы об их исполнении, учитывают соответствующие бюджетные и денежные обязательства и осуществляют платежи только после осуществления контроля за наличием и правильностью оформления соответствующих документов. Информация о заключении, изменении, исполнении или оплате контрактов (электронные копии соответствующих документов) вводится в областные информационные системы один раз и используется для осуществления функций финансового органа, а также для планирования закупок и направления информации о них в единую информационную систему. Вместе с тем, нарушения в части неразмещения (несвоевременного размещения) информации и документов об исполнении контрактов все еще встречаются в большом числе государственных и муниципальных учреждений.

В Новосибирской области полномочия финансовых органов поселений по контролю в сфере закупок переданы администрациям районов. Вместе с тем, на официальном сайте zakupki.gov.ru отметки о прохождении контроля в финансовом органе в большинстве проверенных поселений подписаны электронными подписями глав или иных работников администраций поселений. Поскольку главы поселений также, как правило, являются контрактными управляющими (ответственными за размещение информации о контрактах в единой информационной системе), а полномочия финансовых органов поселений по контролю в сфере закупок переданы муниципальным районам, право электронной подписи отметок о прохождении контроля следует предоставить работникам районных администраций.

Реестр закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов во многих проверенных поселениях, по-прежнему не соответствовал требованиям ст. 73 Бюджетного кодекса РФ. В частности, в реестре отражаются расходы на крупные закупки, включенные в реестр контрактов в единой информационной системе (на официальном сайте zakupki.gov.ru), и другие расходы, не являющиеся закупками, отсутствует информация о закупках, осуществленных подотчетными лицами за наличный расчет. При этом областные информационные системы содержат информацию, необходимую для автоматического формирования реестра, соответствующего установленным требованиям. В 2021 году по предложению палаты Министерство финансов НСО и ГКУ НСО «Региональный информационный центр» разработали дополнение областной информационной системе управления бюджетным процессом, позволяющее формировать реестр закупок, осуществленных без заключения государственных и муниципальных контрактов.

Государственными и муниципальными заказчиками по-прежнему допускаются случаи «дробления» закупок – заключения нескольких договоров с общим (одинаковым) предметом, сроком исполнения и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которое имеет преднамеренный (искусственный) характер и проводится для осуществления закупки без использования конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Подобная практика, в частности, была установлена при осуществлении закупок работ по разработке проектно-сметной документации, работ по строительству и капитальному ремонту различных объектов социальной и коммунальной инфраструктуры (в т.ч. материалов и оборудования, предусмотренных проектно-сметной документацией).

В 2020 году предельный размер закупки у единственного поставщика был увеличен до 600,0 тыс.руб. Однако эта мера не привела к прекращению «дробления» закупок, теперь крупные контракты дробятся на суммы до 600,0 тыс.руб. С апреля 2021 вступила в силу новая редакция ч. 12 ст. 93 Закона о контрактной системе, предусматривающая возможность закупки товаров на сумму до 3,0 млн.руб. у единственного поставщика в электронной форме (с использованием электронной площадки), при которой контракт должен будет заключаться с участником закупки, предложившим наименьшую цену. При этом заказчиками по-прежнему активно используется Электронный магазин Новосибирской области (https://novobl-zmo.rts-tender.ru), в котором размещается информация о закупках товаров, работ, услуг на сумму до 600,0 тыс.руб. В отличие от единой информационной системы, в электронном магазине недоступна информация о поступивших заказчикам предложениях поставщиков и выбранном заказчиком предложении, заказчик может выбрать предложение поставщика, предложившего более высокую цену.

Федеральная антимонопольная служба и другие федеральные органы исполнительной власти считают, что заключение с одним поставщиком в один и тот же день нескольких контрактов с общей суммой более 600,0 тыс.руб. не нарушает законодательство о контрактной системе (письмо ФАС России от 14.11.2019 № ИА/100041/19). Сговор между заказчиком и поставщиком с целью ограничить конкуренцию в таких случаях, как правило, тоже отсутствует. При этом Федеральная антимонопольная служба отмечает, что заключение нескольких контрактов на работы капитального характера, нарушает требования законодательства о контрактной системе. В начале 2022 года по результатам рассмотрения информации палаты о «дроблении» работ по строительству и капитальному ремонту Управление ФАС по НСО признало 2-х заказчиков нарушившими законодательство о контрактной системе (у единственного поставщика осуществлена закупка, которая должна была осуществляться конкурентными способами).

По результатам рассмотрения информации о нарушениях законодательства о контрактной системе, направленной палатой в Контрольное управление НСО и Управление ФАС по НСО, указанными органами 5-ти должностным лицам заказчиков назначено административное наказание в форме предупреждения. В 9-ти случаях дела об административных правонарушениях не возбуждались по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности (по нарушениям законодательства о контрактной системе составляет 1 год).