В 2018 году Контрольно-счетной палатой Новосибирской области совместно с контрольно-счетными органами муниципальных районов была проведена проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Коченевского, Краснозерского и Купинского районов Новосибирской области за 2017 год.

Заключение по результатам проверки, содержащее описание типичных для муниципальных образований нарушений и недостатков, размещено на сайте палаты в разделе «Анализ типичных нарушений» .

Результаты проверки были рассмотрены на заседании комитета Законодательного собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности (23.01.2019). Комитет рекомендовал:

1) министерству финансов и налоговой политики Новосибирской области продолжить оказание методологической и консультационной помощи муниципальным образованиям Новосибирской области в реализации мер, направленных на устранение нарушений при составлении, утверждении и исполнении местных бюджетов, ведении бюджетного учета, формировании отчетности;

2) органам местного самоуправления Новосибирской области принять дополнительные меры по устранению нарушений и недостатков в бюджетном процессе и межбюджетных отношениях с учетом результатов контроля и предложений Контрольно-счетной палаты Новосибирской области.

Результаты проверки и предложения палаты по устранению установленных нарушений и недостатков также рассматривались на заседаниях рабочих групп, созданных при Министерстве финансов НСО, Министерстве ЖКХ НСО и Контрольном управлении НСО.

По итогам заседаний Министерством финансов НСО подготовлены и направлены в муниципальные образования типовые муниципальные правовые акты по вопросам составления и ведения бюджетной росписи, кассового плана, открытия и ведения лицевых счетов, организации исполнения судебных актов, актуализированы методические рекомендации по вопросам исполнения местных бюджетов. Также направлено письмо с рекомендациями по отражению в бюджетном учете и отчетности неисключительных прав на информационную систему управления бюджетным процессом, переданных муниципальным органам и учреждениям. Готовятся дополнительные типовые муниципальные правовые акты по вопросам регулирования бюджетного процесса (в т.ч. положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании). Принимаются меры по устранению конкретных нарушений в бюджетном процессе (в муниципальные образования направлен перечень из нескольких типичных нарушений, наличие или отсутствие которых должно быть проверено, меры по устранению должны быть приняты в каждом муниципальном образовании).

Определены основания для включения доплат к пенсиям лиц, ранее занимавшим должности муниципальной службы или муниципальные должности, в перечень публичных нормативных обязательств, исполняемых за счет средств местных бюджетов (в случае если в муниципальных правовых актах установлен порядок индексации доплат к пенсиям, они будут относиться к публичным нормативным обязательствам).

Контрольным управлением НСО прорабатывается вопрос о возможности формирования реестров закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов, в областной информационной системе закупок. Информация Контрольного управления НСО о муниципальных образованиях, в которых не приняты порядки осуществления внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового аудита, а также правовые акты по нормированию в сфере закупок, направлена в контрольно-счетные органы муниципальных образований для принятия мер по выявлению и устранению соответствующих нарушений.

Палата по результатам проверки направила представления с предложениями по устранению установленных нарушений и недостатков главам всех 20-ти проверенных поселений, а также информационные письма в администрации районов.

В ответах на представления администрации поселений сообщили, что ими были приняты необходимые для устранения нарушений и недостатков меры. Разработаны и утверждены недостающие правовые акты, регулирующие бюджетный процесс и осуществление закупок, внесены изменения в решения о местных бюджетах, бюджетные росписи, сметы и кассовые планы. Содержание реестров расходных обязательств, реестров закупок приведено в соответствие с законодательством. Устранены нарушения в бюджетном учете и отчетности.

Всего по результатам рассмотрения представлений принято более 200 муниципальных правовых актов, 19 должностных лиц местных администраций привлечены к дисциплинарной ответственности.

В ходе проверки во многих поселениях были установлены случаи неполноты состава или недостоверности содержания бюджетной отчетности, прежде всего, связанные с неотражением объектов недвижимого имущества (в т.ч. после государственной регистрации прав на него), дебиторской и кредиторской задолженности.

Грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету и отчетности (искажение любого показателя бухгалтерской отчетности, выраженного в денежном измерении, не менее чем на 10%) образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.11 Кодекса об административных правонарушениях. В отношении глав и главных бухгалтеров 3-х поселений были составлены протоколы об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которых судьями было наложено 3 штрафа на общую сумму 15 тыс.руб. В 19-ти случаях дела об административных правонарушениях не возбуждались, поскольку ошибки в отчетности были исправлены в ходе проверки (что являлось основанием для освобождения от административной ответственности).

Следует отметить, что Федеральным законом от 29.05.2019 № 113-ФЗ в Кодекс об административных правонарушениях внесены изменения, в соответствии с которыми должностные лица государственных (муниципальных) органов и учреждений будут нести ответственность за нарушения требований к бухгалтерскому учету и отчетности по статье 15.15.6. Ответственность в указанной статье предусмотрена, в том числе, за искажение показателя бухгалтерской отчетности не менее чем на 1%, освобождение от ответственности при устранении ошибок в ходе проверки не предусмотрено.

В Крутологовском сельсовете Коченевского района, Метелевском и Новониколаевском сельсоветах Купинского района были превышены нормативы формирования расходов на оплату труда глав муниципальных образований, установленные Постановлением Правительства области от 31.01.2017 № 20-п.

Кроме того, из бюджетов Крутологовского сельсовета Коченевского района и Новониколаевского сельсоветов Купинского района финансировались расходы, не связанные с решением вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления (содержание фельдшерско-акушерского пункта, создание музея поселения).

Поскольку соблюдение указанных нормативов и запрета на финансирование таких расходов согласно ст. 136 БК РФ является условием получения межбюджетных трансфертов, их нарушение образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.15.3 Кодекса об административных правонарушениях. В отношении глав 3-х поселений были составлены протоколы об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которых судьями было наложено 3 штрафа на общую сумму 30 тыс.руб. В 2-х случаях дела об административных правонарушениях не возбуждались в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

По итогам заседаний рабочих групп, созданных при Министерстве финансов НСО, принято решение сохранить подход по установлению нормативов как на оплату труда, так и на содержание органов местного самоуправления. При очередном внесении изменений в Постановление Правительства области от 31.01.2017 № 20-п рассмотреть возможность уточнения понятия расходов на содержание органов местного самоуправления (в части расходов осуществляемых непосредственно местными администрациями и их подведомственными учреждениями). Кроме того, Министерством финансов НСО подготовлено и направлено в муниципальные образования письмо с рекомендациями по урегулированию кредиторской задолженности по оплате труда глав муниципальных образований, образовавшейся в прошлые годы в пределах нормативов.

С учетом практики работы Избирательной комиссии НСО подготовлены и направлены в муниципальные образования письмо с рекомендациями о формах участия органов местного самоуправления в информировании избирателей при проведении выборов федерального и областного уровней. В частности, избирательные комиссии готовят информационные материалы о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве Российской Федерации о выборах, о кандидатах, об избирательных объединениях, о дне, времени и месте голосования и направляют указанные материалы для опубликования в средствах массовой информации (в том числе муниципальных) либо доводят до избирателей иным способом. Органы местного самоуправления размещают указанные материалы в своих печатных изданиях, а также могут доводить их до сведения граждан иными способами в устной и письменной форме (например, размещая указанные материалы в местах, предназначенных для опубликования официальных материалов и сообщений).

Министерством здравоохранения НСО проведен мониторинг заключения областными медицинскими учреждениями договоров на оплату коммунальных услуг. По установленным фактам оплаты электроснабжения объектов здравоохранения из бюджетов поселений приняты меры по переоформлению договоров на областные медицинские учреждения. Кроме того, у Департамента по тарифам НСО запрошены разъяснения о правомерности взимания платы за подключение к электросетям при смене юридического лица (стороны договора электроснабжения).

Учреждения культуры поселений Купинского района «дробили» закупки на несколько договоров с общим предметом и исполнителем на общую сумму 3 983,9 тыс.руб. (это позволило им обойти требования об использовании конкурентных способов закупок и условие о централизации закупок, осуществляемых за счет областных трансфертов).

Информация об указанных нарушениях была направлена в Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО, которое уполномочено на осуществление контроля как за соблюдением законодательства о контрактной системе, так и законодательства о защите конкуренции. По результатам рассмотрения информации Управлением Федеральной антимонопольной службы по НСО в отношении учреждений культуры и администраций Копкульского, Ленинского, Медяковского, Метелевского, Новониколаевского сельсоветов, а также их контрагентов (подрядчиков) вынесены решения о нарушении законодательства о защите конкуренции и выданы предписания о прекращении нарушений (подтверждении отсутствия подобных нарушений в 2019 году).

В нарушение ст. 78 БК РФ, ст. 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ порядки и соглашения о предоставлении субсидий юридическим лицам из местных бюджетов на общую сумму 4 348,9 тыс.руб. не содержали необходимых положений либо субсидии предоставлялись без согласия антимонопольного органа.

Информация о признаках нарушения законодательства о защите конкуренции при предоставлении субсидий направлена в Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО. По результатам рассмотрения информации Управлением Федеральной антимонопольной службы по НСО в адрес администраций поселений Коченевского и Купинского районов вынесено 8 предупреждений о прекращений действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения законодательства о защите конкуренции  (изменении муниципальных правовых актов, ограничивающих конкуренцию).

При этом Министерством ЖКХ НСО и Департаментом по тарифам НСО принято решение о нецелесообразности принятия областного закона о возмещении недополученных доходов коммунальных организаций из областного бюджета. Экономически обоснованные расходы возмещаются коммунальным организациям в составе установленных тарифов. Дополнительно понесенные расходы, связанные с потерями при транспортировке, несбалансированной работой оборудования и его неудовлетворительным состоянием, не могут являться экономически обоснованными. Для возмещения указанных расходов, а также для капитального ремонта коммунальной инфраструктуры субсидии из областного бюджета будут предоставляться муниципальным образованиям. Кроме того, в сентябре 2019 года Министерство ЖКХ НСО завершило подготовку типового муниципального правового акта о порядке предоставления субсидий организациям, реализующим топливо (уголь) населению по регулируемым ценам.

Администрации ряда поселений по-прежнему осуществляли полномочия администратора доходов от штрафов, налагаемых административными комиссиями, при этом, поскольку полномочиями по созданию административных комиссий наделены районы, соответствующие функции должны осуществлять администрации районов. Кроме того, в бюджеты отдельных поселений были зачислены административные штрафы за нарушения, областных правовых актов, которые должны были зачисляться в областной бюджет.

Для устранения этого нарушения палата предложила поселениям прекратить осуществление полномочий по администрированию доходов от штрафов, налагаемых административной комиссией поселения, а также передать остатки расчетов по штрафам администрации района. Администрациям районов предложено получить от административных комиссий поселений документы по их деятельности, в т.ч. неисполненные постановления о наложении штрафов, и отразить в учете и отчетности соответствующую задолженность.

При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 46 БК РФ в местные бюджеты зачисляются административные штрафы за несоблюдение муниципальных правовых актов. В остальных случаях штрафы, установленные Законом НСО от 14.02.2003 № 99-ОЗ должны зачисляться в областной бюджет. В августе 2016 года Министерство юстиции НСО с учетом предложений палаты направило в муниципальные образования письмо с рекомендациями по зачислению административных штрафов для каждой статьи Закона НСО от 14.02.2003 № 99-ОЗ. По предложению палаты администрации поселений и районов уточнили коды бюджетной классификации с целью зачисления в областной бюджет штрафов, ранее ошибочно зачисленных в местные бюджеты.

Следует отметить, что Федеральным законом от 15.04.2019 № 62-ФЗ внесен изменения в ст. 46 БК РФ,  в соответствии с которыми штрафы за нарушения, предусмотренные Кодексом об административных правонарушениях и выявленные органами муниципального контроля, с 2020 года будут зачисляться в местные бюджеты. Однако в части штрафов, установленных законами субъектов РФ и налагаемых административными комиссиями, принципы их зачисления в бюджеты остаются прежними (в зависимости от нарушенного правового акта).

В Коченевском и Купинском районах процесс передачи полномочий по организации тепло- и водоснабжения от сельских поселений не осуществлен. Оказанием коммунальных услуг занимаются предприятия поселений, средства для их финансовой поддержки перечисляются в бюджеты поселений.

С 1 июля 2017 года вступил в силу Закон области от 31.01.2017 № 137-ОЗ, который предусматривает перераспределение полномочий по организации тепло- и водоснабжения от сельских поселений в пользу районов. В проверенных поселениях Коченевского и Купинского районов муниципальные унитарные предприятия, которые занимаются оказанием коммунальных услуг, по-прежнему находятся в собственности поселений. Во второй половине 2017 года заключались соглашения, предусматривающие обратную передачу районных полномочий по организации тепло- и водоснабжения сельским поселениям. Эти соглашения заключались для предоставления поселениям межбюджетных трансфертов из бюджетов районов, которые затем направлялись на предоставление субсидий муниципальным унитарным предприятиям. При этом со второй половины 2017 года субсидии коммунальным организациям могут предоставляться непосредственно из районных бюджетов. По информации администраций районов, передача полномочий от сельских поселений на уровень районов затруднена необходимостью оформления прав на передаваемое имущество (объекты тепло- и водоснабжения), реорганизации и изменения кадрового состава коммунальных организаций, которые занимают много времени. Соответствующая работа продолжается в 2019 году.

Следует отметить, что в соответствии с ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами и поселениями осуществляется правовыми актами субъектов РФ, принимаемыми по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. Основанием возникновения права собственности муниципального образования, принявшего имущество, является правовой акт субъекта РФ, которым осуществляется разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями. В соответствии Законом Новосибирской области от 02.03.2016 № 41-ОЗ право собственности на передаваемое имущество возникает с момента подписания передаточного акта уполномоченным лицом органа местного самоуправления, наделенного полномочиями по передаче имущества, и уполномоченным лицом органа местного самоуправления, наделенного полномочиями по принятию имущества. Положения указанных законов позволяют существенно сократить временные и материальные затраты на оформление прав собственности при изменении перечня вопросов местного значения сельского поселения. Однако на практике принятие распоряжений Правительства НСО о разграничении имущества между муниципальными районами и поселениями осуществляется после постановки недвижимости имущества на кадастровый учет и регистрации права собственности на него.

В Коченевском и Краснозерском районах распределение полномочий по организации библиотечного обслуживания не соответствовало законодательству, поселения предоставляют свои помещения районному учреждению, которое не возмещает расходы на содержание помещений.

В ходе проверок, проведенных в прошлые годы, палата отмечала, что осуществление полномочий по библиотечному обслуживанию в районах области организовано по-разному. Район и поселения могли осуществлять свои полномочия через собственные учреждения, либо поселения могли передать району свои полномочия и трансферты на их осуществление (в таком случае в поселении работало структурное подразделение районной библиотеки). С 2018 года вступил в силу Закон области от 03.10.2017 № 202-ОЗ, который предусматривает перераспределение полномочий по библиотечному обслуживанию от сельских поселений в пользу районов. В связи с этим, расходы на содержание помещений библиотек в поселениях должны осуществляться за счет средств районного бюджета. Палата предложила поселениям заключить с районной библиотекой договоры пользования помещениями, предусматривающие возмещение расходов на содержание помещений из бюджета района. Соответствующие меры в Коченевском и Краснозерском районах были приняты с 2019 года.

По итогам заседания рабочей группы Министерством культуры НСО подготовлено и направлено в муниципальные образования письмо с рекомендациями по организации централизованного библиотечного обслуживания в сельских поселениях.