В статье 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено осуществление контрольно-счетными органами аудита в сфере закупок. Аудит закупок представляет собой проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг является традиционным предметом финансового контроля. Основным подходом к проведению аудита закупок является включение соответствующего вопроса (задачи) в тематические мероприятия по контролю за использованием бюджетных средств, среди которых есть расходы на закупки и их анализ может дать важную информацию для выводов по мероприятию в целом.

Следует отметить, что в 2022 – 2023 годах федеральным законодательством предусмотрена возможность изменения существенных условий контрактов (в т.ч. цены контракта) на основании решений Правительства НСО и местных администраций. Кроме того, Правительство НСО установило для областных и муниципальных дополнительные случаи осуществления закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). В 2022 году установленные законом о контрактной системе сроки оплаты контрактов сокращены до 7 рабочих дней (при оформлении документа о приемке в электронной форме с использованием единой информационной системы). При этом для предотвращения образования просроченной кредиторской задолженности Правительство НСО ограничило сроки начала процедуры закупок (до 22 ноября). Данная мера направлена на установление достаточного срока для выполнения, приемки и оплаты работ до конца финансового года (когда ассигнования текущего года прекращают действие). Вместе с тем, если срок завершения работ приходится на конец года, риски перехода завершения и приемки работ на следующий год сохраняются, даже если контракт был заключен в начале года.

Всего в 2022 году использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг рассматривалось Контрольно-счетной палатой Новосибирской области в ходе 13-ти контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в отношении 45-ти заказчиков. Палатой проверено 1300 закупок (контрактов) на сумму 28 373,2 млн.руб. В том числе проверено 170 закупок на сумму 617,7 млн.руб., осуществленных автономными учреждениями в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

В ходе аудита закупок установлено 312 нарушений и недостатков на сумму 323,5 млн.руб., значительная часть которых приходится на нарушения при определении начальной (максимальной) цены контрактов и выборе способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), некачественное и несвоевременное выполнение работ, несоблюдение сроков оплаты контрактов, непредъявление неустойки, несвоевременное размещение информации об исполнении и оплате контрактов. По контрактам на строительство объектов инфраструктуры многофункциональной ледовой арены сохранялась практика оплаты не смонтированного оборудования и не использованных для производства работ материалов, неправомерного включения в контракт с подрядчиком расходов на выполнение функций заказчика.

Также были установлены случаи неэффективного использования средств, выделенных на закупки, либо закупленного имущества. Так, при строительстве новых зданий, сооружений и благоустройстве общественных пространств в местные бюджеты уплачивается восстановительная стоимость зеленых насаждений, уничтоженных при расчистке территории. С учетом озеленения территории новых объектов (в т.ч. при создании новых парков и скверов) данные расходы могли бы не осуществляться. Кроме того, в рамках контракта на реконструкцию дорожного объекта средства были использованы на разработку рабочей документации по строительству надземного пешеходного перехода, при этом эти работы были исключены из контракта.

Нарушения при осуществлении закупок и исполнении контрактов на выполнение строительных работ остаются одной из основных проблем, отрицательно влияющих на достижение целей социально-экономического развития, в т.ч. в рамках реализации национальных проектов. Одной из основных причин нарушений является низкое качество проектной документации, недостатки в организации строительства, несоблюдение требований к качеству выполнения работ. Доля объектов, на которых выявлены нарушения, в последние годы растет. Так, доля дорожных объектов с нарушениями увеличилась с 42,4% до 69,9%, в т.ч. дорогам местного значения – с 23,3% до 59,7%.

Последние три года в федеральном законодательстве предусматриваются дополнительные основания изменения контрактов (в 2020 году в связи с эпидемией коронавирусной инфекции, в 2021 году – удорожанием строительных работ и материалов, в 2022 году – санкционными ограничениями на поставку оборудования). Фактически при увеличении сроков выполнения работ не всегда имеются документы, подтверждающие соответствующие основания. При этом суды часто принимают аргументы подрядчиков об объективных причинах увеличения сроков и отказывают в иске либо уменьшают размер неустойки.

Порядок централизации закупок и передачи имущества, приобретенного областными органами (учреждениями) для других органов (учреждений) по-прежнему нуждается в совершенствовании. Так, Министерство здравоохранения НСО наделило подведомственное казенное учреждение полномочиями по приемке товаров, приобретаемых для медицинских учреждений. Однако фактически казенное учреждение документы о приемке не подписывало. (их подписывали получатели товаров – медицинские учреждения). При этом согласно контрактам, документы в Министерство здравоохранения НСО должны были предоставлять поставщики (сроки предоставления документов в контрактах не установлены). Фактически документы о приемке часто представляются Министерству здравоохранения НСО после истечения срока их направления для размещения в единой информационной системе. Министерство образования НСО свои подведомственные учреждения полномочиями на приемку товаров не наделяло. При этом фактически документы о приемке подписывали неуполномоченные заказчиком лица (представители учреждений – получателей товаров). Кроме того, в учете у Министерства образования НСО числится большое количество оборудования, приобретенного для муниципальных учреждений в прошлые годы, передача которого в муниципальную собственность не завершена.

Действующий Порядок ведения Реестра областного имущества, по-прежнему предусматривает необходимость, заключения сделки с каждым органом (учреждением) – получателем имущества, согласованной с Департаментом имущества НСО. По мнению КСП НСО, для закрепления имущества за органами (учреждениями) – получателями имущества и включения его в реестр областной собственности достаточно одного обращения органа (учреждения) – приобретателя имущества в Департамент имущества НСО.

В Порядке ведения Реестра государственной собственности области целесообразно предусмотреть, что учет областного имущества, приобретенного заказчиком для учреждений-получателей, осуществляется по заявлению заказчика о внесении в Реестр сведений о приобретенном имуществе с одновременным представлением заявления (обращения) о прекращении права оперативного управления заказчика на приобретенное имущество и закреплении приобретенного имущества за учреждениями-получателями. На основании указанных документов и соответствующего решения Департамент имущества НСО вносит сведения об объектах учета в Реестр с указанием учреждений-получателей в качестве правообладателей.

Процесс оформления передачи имущества, приобретенного областными органами для нескольких (большого количества) подведомственных учреждений, занимает длительный период времени также из-за недостатков сложившейся практики. Для закрепления приобретенного имущества за учреждениями учредитель и учреждения оформляют большое число актов приема-передачи имущества, не являющихся первичными учетными документами унифицированной формы. Приказ Департамента имущества НСО издается после подписания и предоставления в Департамент имущества указанных актов и содержит пункт об их утверждении. В случае приобретения имущества для не подведомственных учреждений в Департамент имущества НСО предоставляются два комплекта документов: акты между заказчиком и учредителем, учредителем и учреждениями.

Кроме того, по-прежнему устанавливаются случаи, когда органы исполнительной власти передают функции по закупке товаров, работ, услуг, необходимых для осуществления полномочий соответствующего органа, подведомственным бюджетным или автономным учреждениям. В соответствии с законом о контрактной системе функции заказчика могут быть переданы только уполномоченному органу или казенному учреждению. Также был установлен случай, когда решением органа исполнительной власти были централизованы закупки для нужд неподведомственных ему учреждений (реставрационные работы на объектах культурного наследия, находящихся в оперативном управлении разных учреждений).

Муниципальными заказчиками по-прежнему допускаются случаи «дробления» закупок – заключения нескольких договоров с общим (одинаковым) предметом, сроком исполнения и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которое имеет преднамеренный (искусственный) характер и проводится для осуществления закупки без использования конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Подобная практика, в частности, была установлена при осуществлении закупок работ по разработке проектно-сметной документации, работ по строительству и капитальному ремонту различных объектов социальной и коммунальной инфраструктуры (в т.ч. материалов и оборудования, предусмотренных проектно-сметной документацией).

С 2020 года предельный размер закупки у единственного поставщика увеличен до 600,0 тыс.руб. Однако эта мера не привела к прекращению «дробления» закупок, теперь крупные контракты дробятся на суммы до 600,0 тыс.руб. С 2021 года предусмотрена возможность закупки товаров на сумму до 3,0 млн.руб. у единственного поставщика в электронной форме (с использованием электронной площадки), при которой контракт должен будет заключаться с участником закупки, предложившим наименьшую цену. При этом заказчиками по-прежнему активно используется Электронный магазин Новосибирской области (https://novobl-zmo.rts-tender.ru), в котором размещается информация о закупках товаров, работ, услуг на сумму до 600,0 тыс.руб. В отличие от единой информационной системы, в электронном магазине недоступна информация о поступивших заказчикам предложениях поставщиков и выбранном заказчиком предложении, заказчик может выбрать предложение поставщика, предложившего более высокую цену.

Федеральная антимонопольная служба и другие федеральные органы исполнительной власти считают, что заключение с одним поставщиком в один и тот же день нескольких контрактов с общей суммой более 600,0 тыс.руб. не нарушает законодательство о контрактной системе (письмо ФАС России от 14.11.2019 № ИА/100041/19). Сговор между заказчиком и поставщиком с целью ограничить конкуренцию в таких случаях, как правило, тоже отсутствует. При этом Федеральная антимонопольная служба отмечает, что заключение нескольких контрактов на работы капитального характера, нарушает требования законодательства о контрактной системе. По результатам рассмотрения информации палаты о «дроблении» работ по строительству и капитальному ремонту Управление ФАС по НСО признало 2-х заказчиков нарушившими законодательство о контрактной системе (у единственного поставщика осуществлена закупка, которая должна была осуществляться конкурентными способами). По фактам «дробления» закупок, установленным палатой в 2022 году, сроки давности привлечения к административной ответственности за подобные нарушения (1 год) уже истекли.

По результатам рассмотрения информации о нарушениях законодательства о контрактной системе, направленной палатой в Контрольное управление НСО и Управление ФАС по НСО, указанными органами наложен 1 штраф на сумму 20,0 тыс.руб., 5-ти должностным лицам заказчиков назначено административное наказание в форме предупреждения. В большинстве случаев дела об административных правонарушениях не возбуждаются в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности.