В статье 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено осуществление контрольно-счетными органами аудита в сфере закупок. Аудит закупок представляет собой проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг является традиционным предметом финансового контроля. Основным подходом к проведению аудита закупок является включение соответствующего вопроса (задачи) в тематические мероприятия по контролю за использованием бюджетных средств, среди которых есть расходы на закупки и их анализ может дать важную информацию для выводов по мероприятию в целом.

В 2019 году в Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ были внесены существенные изменения, направленные на упрощение порядка планирования и обоснования закупок, определения поставщика (подрядчика, исполнителя), а также изменения контрактов (особенно на строительные работы). Внесенные изменения позволят предотвратить значительное число допускавшихся ранее нарушений. В частности, было отменено требование о формировании отчетов об исполнении контрактов, неразмещение которых в единой информационной системе было частым нарушением в прошлые годы. Стало возможным существенное изменение видов и объемов строительных работ, способов их производства без необходимости расторжения действующего контракта и заключения нового. Предусмотрена возможность формирования укрупненной сметы контракта. Также определен порядок увеличения сметной стоимости для расчета начальной цены контракта с учетом индексов инфляции за период до начала выполнения и нормативного срока выполнения работ.

Вместе с тем, срок исполнения контракта по-прежнему не увязан с нормативным сроком строительства, предусмотренным проектной документацией. Сроки исполнения контрактов на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) часто устанавливаются исходя из периода с момента выделения бюджетных средств до окончания финансового года. В результате подрядчики, заключившие контракт в соответствии с предусмотренными в нем условиями, не могут выполнить его в установленные сроки и с надлежащим качеством. Кроме того, в Методике составления сметы (утверждена приказом Минстроя России от 23.12.2019 № 841/пр) контракта не решен вопрос пересчета стоимости работ в соответствии с ценой контракта для подрядчиков, не являющихся плательщиками налога на добавленную стоимость (НДС).

В соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ начальная (максимальная) цена контракта на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос объекта капитального строительства определяется проектно-сметным методом исходя из сметной стоимости работ. Сметная стоимость указанных работ включает в себя сумму НДС. Контракт заключается на условиях, которые предусмотрены в документации о закупке, по цене, предложенной победителем торгов, вне зависимости от применяемой системы налогообложения. При этом Методика составления сметы контракта не определяет, каким образом проект сметы контракта, включающий в себя НДС, пересчитывается в смету контракта с подрядчиком, применяющим упрощенную систему налогообложения и не являющимся плательщиком НДС. Процедура пересчета сметной стоимости работ для подрядчиков, применяющих упрощенную систему налогообложения, регулируется письмом Госстроя РФ от 06.10.2003 № НЗ-6292/10. Однако при использовании предлагаемого в нем метода общая пересчитанная стоимость работ будет меньше сметной стоимости, включающей НДС (поскольку оплата труда в составе стоимости работ на сумму НДС не увеличивается). Поэтому на практике в смету включаются дополнительные работы либо используются различные коэффициенты пересчета, которые нормативными правовыми актами (а часто и документаций о закупке) не предусмотрены.

Действия заказчиков и подрядчиков, применяющих упрощенную систему налогообложения, по включению в акты итоговой строки с НДС либо пересчету (увеличению) сметной стоимости работ могут по-разному оцениваться органами государственного (муниципального) финансового контроля и контроля в сфере закупок. Имеются случаи, когда перечисление подрядчику суммы НДС признается контрольными органами неосновательным обогащением, необоснованными расходами, неэффективным либо нецелевым использованием бюджетных средств. Пересчет (увеличение) сметной стоимости отдельных видов работ также может быть признано несоответствующим Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ, в соответствии с которым допускается изменение объемов работ, но не их цены. Соответствующая оценка действий заказчиков и подрядчиков находила подтверждение в судах (например, определения Верховного Суда РФ от 04.08.2015 № 308-КГ15-10275 по делу № А53-16230/2014, от 21.02.2012 № ВАС-1045/12 по делу № А40-131937/10-59-1153).

Всего в 2019 году использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг рассматривалось Контрольно-счетной палатой Новосибирской области в ходе 16-ти контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в отношении 57-ми заказчиков. Палатой проверено 1816 закупок (контрактов) на сумму 11 171,4 млн.руб. В том числе проверено 379 закупок на сумму 296,2 млн.руб., осуществленных автономными учреждениями и унитарными предприятиями в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

В ходе аудита в сфере закупок установлено 1376 нарушений и недостатков на сумму 372,2 млн.руб., основная часть которых приходится на случаи неразмещения информации об исполнении и оплате контрактов, нарушения условий контрактов в части качества выполненных работ и своевременности их оплаты, нарушения порядка формирования планов закупок, непредъявления неустойки за несвоевременное исполнение контрактов. Также были установлены случаи неэффективного и нерезультативного использования средств, выделенных на закупки, либо закупленного имущества. Подробная информация об установленных нарушениях законодательства о закупках размещена на официальном сайте для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) portal.audit.gov.ru.

В прошлые годы за счет использования областной информационной системы в сфере закупок значительно сократилось число нарушений при размещении информации об исполнении и оплате контрактов в единой информационной системе (на официальном сайте zakupki.gov.ru). Областная информационная система в сфере закупок интегрирована с информационной системой бюджетного процесса, что позволяет избежать ошибок при вводе одной и той же информации, а также обеспечить контроль за размещением информации о закупках со стороны финансовых органов. Финансовые органы получают от заказчиков контракты и документы об их исполнении, учитывают соответствующие бюджетные и денежные обязательства и осуществляют платежи только после осуществления контроля за наличием и правильностью оформления соответствующих документов. Информация о заключении, изменении, исполнении или оплате контрактов (электронные копии соответствующих документов) вводится в областные информационные системы один раз и используется для осуществления функций финансового органа, а также для планирования закупок и направления информации о них в единую информационную систему.

Кроме того, Министерством финансов НСО по предложению палаты были подготовлены типовые соглашение о передаче полномочий финансовых органов поселений на уровень района, а также об использовании областной информационной системы бюджетного процесса на муниципальном уровне, которые заключены всеми районами и поселениями области, использующими областные информационные системы. Наряду с бюджетными полномочиями типовое соглашение также предусматривает передачу на уровень района полномочий финансовых органов поселений по контролю в сфере закупок (за размещением информации о контрактах в единой информационной системе). Следует отметить, что на официальном сайте zakupki.gov.ru отметки о прохождении контроля в финансовом органе в большинстве проверенных поселений подписаны электронными подписями глав или иных работников администраций поселений. Поскольку главы поселений также, как правило, являются контрактными управляющими (ответственными за размещение информации о контрактах в единой информационной системе), а полномочия финансовых органов поселений по контролю в сфере закупок переданы муниципальным районам, право электронной подписи отметок о прохождении контроля следует предоставить работникам районных администраций. Соответствующее предложение направленно в информационных письмах палаты в адрес Министерства финансов НСО и районных администраций.

Вместе с тем, возможности областных информационных систем в сфере закупок и бюджетного процесса все еще не используются для формирования реестров закупок, осуществленных без заключения государственных и муниципальных контрактов. Во многих поселениях реестр закупок, осуществленных без заключения контрактов, по-прежнему не соответствует требованиям ст. 73 Бюджетного кодекса РФ, содержащаяся в системах информация позволяет формировать реестр, соответствующий законодательству. В 2019 году Контрольное управление НСО по предложению палаты рассматривало возможность использования областной информационной системы в сфере закупок для автоматического формирования реестров закупок, соответствующих требованиям законодательства. Однако с учетом отсутствия в указанной информационной системе данных о закупках, осуществленных заказчиками за наличный расчет, а также отсутствием у муниципальных заказчиков обязанности размещать в ней всю имеющуюся информацию, оптимальным является формирование реестра закупок, осуществленных без заключения государственных и муниципальных контрактов, в областной информационной системе бюджетного процесса. Соответствующее предложение направленно палатой в адрес Министерства финансов НСО.

Органам государственного и муниципального финансового контроля не предоставлен все еще расширенный доступ к данным областной информационной системы в сфере закупок. Это необходимо для более широкого использования информационных технологий при осуществлении финансового контроля, что является одним из основных направлений повышения его эффективности. Кроме того, для повышения обоснованности сметной стоимости и приемки выполненных работ, повышения эффективности аудита и контроля в сфере закупок целесообразно предусмотреть размещение в информационных системах проектно-сметной документации, заключений по результатам ее экспертизы, исполнительной документации и актов приемки строительных работ (с детализацией по видам и объемам).

Одним из приоритетных направлений аудита в сфере закупок в 2019 году оставались закупки в сфере информационно-коммуникационных технологий. В Новосибирской области уже несколько лет существует система централизованных закупок оборудования и программного обеспечения. Функции государственного заказчика при осуществлении закупок товаров, работ, услуг в сфере информатизации и связи, технической защиты информации и использования информационно-коммуникационных технологий для государственных нужд областных исполнительных органов государственной власти, а также администрации Губернатора НСО и Правительства НСО осуществляет Министерство цифрового развития НСО (до 2019 года – Департамент информатизации НСО). В 2019 году с учетом предложений палаты и на основании областного закона о государственных информационных системах и информационных ресурсах в положении о Министерстве цифрового развития НСО была предусмотрена возможность централизованного обеспечения оборудованием, программным обеспечением, услугами связи, доступа в сеть Интернет для других органов государственной власти и государственных органов Новосибирской области (в рамках развития территориальной информационной системы Новосибирской области).

Централизованное создание государственных информационных систем для государственных и муниципальных органов и учреждений обладает несомненными преимуществами, такими как экономия бюджетных средств, обеспечение совместимости и интеграции оборудования и программного обеспечения. Дальнейшее развитие этой практики в настоящее время осуществляется в рамках национального проекта «Цифровая экономика» и входящего в него федерального проекта «Цифровое государственное управление». Вместе с тем палатой были выявлены проблемы и недостатки в использовании областных информационных систем, организации взаимодействия Министерства цифрового развития НСО, разработчиков и пользователей информационных систем.

Ранее вопросы взаимодействия Министерства цифрового развития НСО и областных органов (функциональных заказчиков), для которых приобретается оборудование и программное обеспечение, регулировались в государственной программе «Развитие инфраструктуры информационного общества Новосибирской области на 2015-2020 годы» (в разделе, устанавливающем механизм реализации программы). В частности, в программе было предусмотрено, что оборудование и программное обеспечение, предназначенные для функциональных заказчиков, подлежат последующей передаче на баланс (забалансовый счет) функционального заказчика. При этом вопросы бухгалтерского учета не могут регулироваться государственными программами субъекта РФ, по предложению палаты соответствующие положения были исключены из программы.

В конце 2019 года была принята новая государственная программа «Цифровая трансформация Новосибирской области», которая также регулирует вопросы взаимодействия Министерства цифрового развития НСО и областных органов (функциональных заказчиков), для которых приобретается оборудование и программное обеспечение. При этом положения областных правовых актов создают неопределенность в части органа (учреждения) на который возложены полномочия государственного заказчика при осуществлении закупок товаров, работ, услуг в сфере информатизации и связи, технической защиты информации и использования информационно-коммуникационных технологий для нужд областных исполнительных органов государственной власти и подведомственных им учреждений.

Постановлением Правительства Новосибирской области от 30.12.2013 № 598-п полномочия на планирование закупок, определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), заключение государственных контрактов, их исполнение и обеспечение их оплаты возложены на ГКУ НСО «Управление контрактной системы». Фактически Министерство цифрового развития НСО также осуществляет функции государственного заказчика при закупках в сфере информационно-коммуникационных технологий для нужд различных областных исполнительных органов государственной власти (функциональных заказчиков). Кроме того, в ряде случаев областные исполнительные органы государственной власти или подведомственные им учреждения сами осуществляют функции государственного заказчика при закупках в сфере информационно-коммуникационных технологий.

По результатам экспертизы проекта государственной программы «Цифровая трансформация Новосибирской области» палата предложила установить порядок и случаи, когда областные исполнительные органы государственной власти и подведомственные им учреждения самостоятельно осуществляют функции заказчика при закупках в сфере информационно-коммуникационных технологий, и когда функции государственного заказчика при осуществлении указанных закупок передаются Министерству цифрового развития НСО. Также с учетом предложений палаты прорабатывается порядок обеспечения оборудованием, программным обеспечением, услугами связи, доступа в сеть Интернет для других органов государственной власти и государственных органов Новосибирской области.

В ходе осуществления аудита в сфере закупок в прошлые годы палатой рассматривалась проблема обоснования начальной (максимальной) цены контрактов на приобретение жилья для различных категорий граждан. Для этого часто используется показатель средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Новосибирской области, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Этот показатель также используется при предоставлении муниципальным образованиям целевых межбюджетных трансфертов на приобретение жилья. Однако средняя стоимость не учитывает фактически имеющуюся дифференциацию рыночной стоимости жилья по муниципальным образованиям Новосибирской области. В муниципальных районах и сельских поселениях, стоимость жилья обычно меньше среднего показателя, в городских округах и городских поселениях – больше. Снижение цены в ходе торгов может не происходить, и фактическая стоимость приобретения жилья оказывается существенно больше средней стоимости в данном районе и населенном пункте.

По мнению палаты, для решения этой проблемы необходимо установление областным уполномоченным органом нормативов стоимости жилья, дифференцированных по муниципальным образованиям. Так, в методике определения объема субвенций для осуществления отдельных государственных полномочий в сфере социальной поддержки детей-сирот, утвержденной Законом НСО от 10.12.2013 № 411-ОЗ, предусмотрен поправочный коэффициент, с учетом которого должен проводится расчет объема субвенции муниципальным образованиям. Однако значение поправочного коэффициента и порядок его расчета установлены не были. Палата предлагала использовать этот коэффициент для дифференциации предельной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по городам и районам области. Приказом Министерства труда НСО от 28.11.2019 № 1254 была утверждена Методика определения поправочного коэффициента, применяемого при определении объема субвенций местным бюджетам на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот. Однако предусмотренный в приказе поправочный коэффициент не предназначен для предельной стоимости жилья в разных районах и городских округах области.

Во многих проверенных поселениях Болотнинского, Татарского и Усть-Таркского районов были установлены нарушения в части отсутствия муниципальных правовых актов, регулирующих централизацию и нормирование закупок. В соответствии с ч. 5 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ государственные и муниципальные органы должны принять решение о полной или частичной централизации закупок подведомственных учреждений либо об осуществлении ими закупок самостоятельно. Полномочия на определение поставщиков, также могут быть переданы уполномоченному органу субъекта РФ или муниципального района по соглашению. Следует отметить, что уполномоченному органу другого уровня бюджетной системы не могут быть переданы полномочия по планированию закупок, исполнению и оплате контрактов. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, должны быть приняты муниципальные правовые акты о нормировании в сфере закупок, в том числе требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг; предельные цены товаров, работ, услуг; нормативные затраты на обеспечение функций муниципальных органов и учреждений. Эти важные элементы контрактной системы являются основой для оценки обоснованности и целесообразности закупок и, соответственно, необходимы для проведения аудита закупок. В ходе проведения проверки и по представлениям палаты соответствующие муниципальные правовые акты в поселениях были приняты.

Муниципальные заказчики проверенных поселений осуществляли закупки преимущественно у единственного поставщика. Конкурентные способы определения поставщика (аукционы, запросы котировок) использовались в единичных случаях при заключении крупных контрактов на работы по объектам дорожной, социальной, жилищно-коммунальной инфраструктуры. При этом государственными и муниципальными заказчиками по-прежнему допускаются случаи «дробления» закупок – заключения нескольких договоров на сумму до 100 000 рублей (300 000 с июля 2019 года) с общим (одинаковым) предметом, сроком исполнения и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которое имеет преднамеренный (искусственный) характер и проводится для осуществления закупки без использования конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). В 2019 году подобная практика была установлена у Министерства здравоохранения НСО, Министерства труда НСО, Министерства образования НСО, ГКУ НСО «Новосибоблфарм» и у администраций проверенных поселений Болотнинского, Новосибирского, Тогучинского и Усть-Таркского районов.

Федеральные исполнительные органы государственной власти, уполномоченные на регулирование контрактной системы в сфере закупок и осуществление контроля в указанной сфере, в своих письмах неоднократно высказывали позицию, что «дробление» закупок не является нарушением, поскольку Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ не содержит ограничений на приобретение одноименных товаров, работ, услуг у одного и того же лица по нескольким контрактам. Однако судебная практика содержит множество примеров, когда «дробление» закупок признавалось нарушением законодательства о контрактной системе либо законодательства о защите конкуренции (в т.ч. антимонопольные органы или органы прокуратуры привлекают заказчиков к административной и иной ответственности за подобные нарушения).

Действия заказчиков по «дроблению» закупок могут быть квалифицированы как нарушение статей 8, 24, 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, поскольку совокупность действий заказчика по заключению нескольких договоров с общим (одинаковым) предметом направлена на обеспечение одних и тех же нужд и образует единую закупку (сделку) с суммой более 100 000 (300 000 с июля 2019 года) рублей, которая должна осуществляться конкурентным способом. «Дробя» закупку заказчик совершает действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (приводящие к ограничению конкуренции). В ответе на обращение Счетной палаты РФ Федеральная антимонопольная служба сообщила, что «дробление» закупок может квалифицироваться антимонопольным органом как нарушение законодательства о защите конкуренции исходя из всех обстоятельств дела после всесторонней оценки действий заказчиков.

С учетом этого в 2019 году практика Управления Федеральной антимонопольной службы по НСО в части квалификации таких нарушений изменилась, «дробление» закупок стало признаваться нарушением законодательства о защите конкуренции (действиями, направленными на ограничение конкуренции). По фактам «дробления» закупок, установленным палатой в 2018 году, выдано 8 предписаний об устранении нарушений законодательства о защите конкуренции (с требованием подтвердить отсутствие практики «дробления» закупок в текущем году). На заказчиков, поставщиков (подрядчиков) и их должностных лиц наложено 12 штрафов на сумму 900,8 тыс.руб. По случаям, установленным в 2019 году, материалы находятся на рассмотрении (срок давности привлечения к ответственности за нарушения законодательства о защите конкуренции составляет до 5 лет).

При этом в своей практике Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО исходит из того, что доказательством общности предмета закупки является заключение нескольких контрактов именно в один и тот же день (за исключением строительства, реконструкции, капитального ремонта, когда общность предмета закупки следует из проектной или сметной документации).

По мнению палаты, заключение контрактов именно в один и тот же день не является необходимым условием для квалификации «дробления» закупок. На искусственный (преднамеренный) характер «дробления» закупок указывает то, что на момент заключения первого контракта заказчику уже были известны объем и характеристики закупаемых товаров, работ, услуг, а также объем и сроки получения финансовых средств для их оплаты (потребности и возможности для закупки полностью сформировались на момент ее начала). Искусственное распределение контрактов между несколькими днями, как раз, может указывать на преднамеренный характер «дробления» закупок. Если средства (например, межбюджетный трансферт) в сумме более 100 000 (300 000 с июля 2019 года) рублей были выделены на конкретный объект (мероприятие) и все необходимые товары (работы, услуги) приобретаются у одного поставщика (подрядчика, исполнителя), то закупка должна быть осуществлена конкурентным способом.

Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства Новосибирской области от 30.12.2013 № 597-п условием предоставления из областного бюджета субсидий местным бюджетам является централизация закупок товаров, работ, услуг из установленного перечня с начальной (максимальной) ценой контракта, превышающей 500,0 тыс.руб. (с 25.09.2018 – 1 000,0 тыс.руб.), финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет указанных субсидий. Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при централизации закупок осуществляет областное уполномоченное учреждение ГКУ НСО «Управление контрактной системы» или Министерство строительства НСО. «Дробление» закупок строительных и ремонтных работ, осуществляемых за счет субсидий из областного бюджета, приводит к отсутствию контрактов начальной (максимальной) ценой, превышающей 1 000,0 тыс.руб. В результате условие о централизации закупок для муниципальных нужд не реализуется. В связи с этим палата предложила установить условие предоставления из областного бюджета межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в части централизации закупок товаров, работ, услуг в зависимости от объема указанных трансфертов (независимо от начальной (максимальной) цены контрактов и их количества.

По результатам рассмотрения информации о нарушениях законодательства о контрактной системе и закупках отдельными видами юридических лиц, направленной палатой в Контрольное управление НСО и Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО, указанными органами наложено 4 административных штрафа на сумму 75,0 тыс.руб., 4 должностных и юридических лица освобождены от административной ответственности в связи с малозначительностью нарушения. На рассмотрении в Контрольном управлении НСО  находятся 2 информационных письма палаты о нарушениях законодательства о контрактной системе. В целом ряде случаев дела об административных правонарушениях не возбуждались по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности (по нарушениям законодательства о контрактной системе составляет 1 год).