В статье 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено осуществление контрольно-счетными органами аудита в сфере закупок. Аудит закупок представляет собой проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг является традиционным предметом финансового контроля. Основным подходом к проведению аудита закупок является включение соответствующего вопроса (задачи) в тематические мероприятия по контролю за использованием бюджетных средств, среди которых есть расходы на закупки и их анализ может дать важную информацию для выводов по мероприятию в целом.

Всего в 2020 году использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг рассматривалось Контрольно-счетной палатой Новосибирской области в ходе 12-ти контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в отношении 61-го заказчика. Палатой проверено 1775 закупок (контрактов) на сумму 25 353,7 млн.руб. В том числе проверено 2 закупки на сумму 85,8 млн.руб., осуществленных унитарным предприятием в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

В ходе аудита закупок установлено 220 нарушений и недостатков на сумму 810,5 млн.руб., основная часть которых приходится на нарушения при определении начальной (максимальной) цены контракта, некачественное и несвоевременное выполнение работ, неразмещение информации об исполнении и оплате контрактов, непредъявление неустойки за несвоевременное исполнение контрактов. Также были установлены случаи нецелевого и неэффективного использования средств, выделенных на закупки, либо закупленного имущества. Так, Министерством труда НСО средствами, предусмотренными на опубликование материалов о мерах поддержки семей детьми, были оплачены материалы о мерах поддержки пожилых граждан. Жилые помещения, приобретенные администрацией г. Барабинска в 2014 году для переселения граждан из аварийного жилищного фонда, также были признаны аварийными и потребовалось выделение дополнительных средств для их расселения. Подробная информация об установленных нарушениях законодательства о закупках размещена на официальном сайте для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) portal.audit.gov.ru.

 

Нарушения при осуществлении закупок и выполнении строительных работ остается одной из основных проблем, отрицательно влияющих на достижение целей социально-экономического развития, в т.ч. в рамках реализации национальных проектов. Вместе с тем ряд мер, принимаемых заказчиками для предотвращения этих неблагоприятных последствий, в свою очередь приводят к нарушениям законодательства. В частности, срок исполнения контрактов устанавливается до завершения финансового года без учета нормативного срока строительства, предусмотренного проектной документацией. Либо работы фактически начинают выполняться до заключения контракта. В 2020 году в условиях распространения новой коронавирусной инфекции и ухудшения социально-экономической ситуации в ч. 64, 65 ст. 112 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ была предусмотрена возможность изменения срока исполнения и цены контракта, размера аванса, а также возможность не устанавливать для субъектов малого предпринимательства требование об обеспечении исполнения контракта и гарантийных обязательств.

По ряду объектов капитального строительства установлены случаи приемки и оплаты не смонтированного оборудования и не использованных для производства работ материалов. Предъявление подрядчиком и приемка заказчиком не вовлеченных в производство оборудования и материалов, как правило, осуществляться с целью формального соблюдения графика выполнения работ (отдельных этапов исполнения контракта), а также освоения бюджетных средств до конца финансового года. При этом такие действия не соответствуют предмету контракта и создают риски порчи (утери), а также истечения гарантийных сроков при длительном хранении оборудования и материалов.

В г. Новосибирске установлены случаи предоставления субсидий муниципальному унитарному предприятию на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд (разработка проектной документации, ремонт объектов дорожной и транспортной инфраструктуры, которые не будут использоваться в уставной деятельности предприятия). В таких случаях муниципальные заказчики должны осуществлять закупки и определять подрядчика в соответствии с законодательством о контрактной системе. Фактически предприятие за счет средств субсидий осуществляло закупки неконкурентными способами. При этом закупки с использованием бюджетных средств унитарные предприятия также должны осуществлять в соответствии с законодательством о контрактной системе (конкурентными способами).

Кроме того, муниципальному унитарному предприятию были переданы функции муниципального заказчика по строительству ряда объектов дорожной и коммунальной инфраструктуры. Муниципальный заказчик также должен либо самостоятельно выполнять функции технического заказчика по организации и контролю строительства, приемке выполненных подрядчиком работ, либо привлечь для оказания соответствующих услуг стороннюю организацию. Однако предприятие неправомерно включило затраты на осуществление функций технического заказчика в контракт с подрядчиком и перечисляло ему соответствующие суммы. При этом в соответствии со ст. 79 Бюджетного кодекса РФ функции муниципального заказчика передаются на безвозмездной основе и унитарное предприятие не может получать плату или возмещение расходов за их осуществление. Унитарные предприятия являются коммерческими организациями и финансирование их текущей деятельности за счет бюджетных средств не осуществляется (в отличие от муниципальных органов и учреждений).

Также сохранятся случаи завышения начальной (максимальной) цены контрактов. Проектировщиками допускаются нарушения при определении сметной стоимости строительных работ, которые не всегда выявляются в ходе государственной экспертизы. При отсутствии конкуренции на аукционе (конкурсе) и закупках у единственного поставщика контракт заключается по завышенной сметной стоимости и его цена может быть снижена лишь с согласия подрядчика (исполнителя). Также установлен случай, когда первоначально выполнение работ планировалось начать в 2020 году, а выделение бюджетных средств и оплату работ – лишь в 2021 году. При составлении сметы контракта в нарушение приказа Минстроя России от 23.12.2019 № 841/пр индексы-дефляторы были применены исходя из года оплаты работ, а не их выполнения. При внесении изменений в контракт оплата была перенесена на год выполнения работ, однако цена работ уменьшена не была.

Кроме того, в настоящее время в качестве документа приемки выполненных строительных работ в контрактах предусматривается акт, не содержащий информации ни по позициям сметы контракта, ни по позициям сметной документации. Для повышения обоснованности сметной стоимости и приемки выполненных работ, повышения эффективности аудита и контроля в сфере закупок целесообразно предусмотреть размещение в информационных системах проектно-сметной документации, заключений по результатам ее экспертизы, исполнительной документации и актов приемки строительных работ (с детализацией по видам и объемам).

 

Во многих государственных и муниципальных органах были установлены нарушения в части отсутствия муниципальных правовых актов, регулирующих централизацию и нормирование закупок. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ государственные и муниципальные органы должны принять решение о полной или частичной централизации закупок подведомственных учреждений либо об осуществлении ими закупок самостоятельно. Полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), также могут быть переданы уполномоченному органу субъекта РФ или муниципального района по соглашению. В Венгеровском районе были заключены соглашения между администрациями района и поселений о передаче району полномочий по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) товаров, работ, услуг для нужд администраций и учреждений поселений. В Кыштовском районе поставщики (подрядчики, исполнители) по крупным закупкам поселений, осуществленным конкурентными способами, также были определены администрацией района. При этом соглашения о передаче полномочий между администрациями района и поселений не заключались.

Кроме того, в соответствии со ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, Постановлением Правительства НСО от 30.12.2013 № 597-п условием предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета является централизация закупок товаров, работ, услуг из установленного перечня с начальной (максимальной) ценой контракта, превышающей 1 000,0 тыс.руб., финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет указанных межбюджетных трансфертов. В 2020 году с учетом предложения палаты соответствующее условие было включено в Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из областного бюджета (утв. Постановлением Правительства НСО от 03.03.2020 № 40-п).

В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, государственными и муниципальными органами должны быть приняты правовые акты о нормировании в сфере закупок, в том числе требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг; предельные цены товаров, работ, услуг; нормативные затраты на обеспечение функций органов и подведомственных им учреждений. Эти важные элементы контрактной системы являются основой для оценки обоснованности и целесообразности закупок. Однако во многих проверенных государственных и муниципальных органах соответствующие правовые акты до настоящего времени не приняты. Так, например, непосредственную организацию и проведение большинства мероприятий в сфере патриотического воспитания осуществляли исполнители по контрактам, заключаемым казенным учреждением, подведомственным Министерству региональной политики НСО. Однако правовые акты Министерства региональной политики НСО о нормировании в сфере закупок не предусматривали возможность закупки соответствующих товаров, работ, услуг. В частности, на были установлены нормативы затрат на обеспечение соответствующих функций (нормативы цены и количества закупаемых для их выполнения товаров, работ, услуг). В ходе проведения проверок и по представлениям палаты соответствующие правовые акты государственных и муниципальных органов были приняты.

 

Во многих проверенных поселениях реестр закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов, по-прежнему не соответствует требованиям ст. 73 Бюджетного кодекса РФ. В частности в реестре отражаются расходы на крупные закупки, включенные в реестр контрактов в единой информационной системе (на официальном сайте zakupki.gov.ru), и другие расходы, не являющиеся закупками, отсутствует информация о закупках, осуществленных подотчетными лицами за наличный расчет. При этом областные информационные системы содержат информацию, необходимую для автоматического формирования реестра, соответствующего установленным требованиям. В 2020 году по предложению палаты Министерство финансов НСО, Контрольное управление НСО и ГКУ НСО «Региональный информационный центр» разработали дополнение в областную информационную систему управления бюджетным процессом, позволяющую формировать реестр закупок, осуществленных без заключения государственных и муниципальных контрактов. В 2021 год планируется завершить тестирование этой возможности информационной системы.

 

В прошлые годы КСП НСО уже отмечала, что использование областных информационных систем в сфере закупок и управления бюджетным процессом позволяет избежать ошибок при вводе одной и той же информации, а также обеспечить контроль за размещением информации о закупках со стороны финансовых органов. Финансовые органы получают от заказчиков контракты и документы об их исполнении, учитывают соответствующие бюджетные и денежные обязательства и осуществляют платежи только после осуществления контроля за наличием и правильностью оформления соответствующих документов. Информация о заключении, изменении, исполнении или оплате контрактов (электронные копии соответствующих документов) вводится в областные информационные системы один раз и используется для осуществления функций финансового органа, а также для планирования закупок и направления информации о них в единую информационную систему.

В Новосибирской области полномочия финансовых органов поселений по контролю в сфере закупок переданы администрациям районов. Вместе с тем, на официальном сайте zakupki.gov.ru отметки о прохождении контроля в финансовом органе в большинстве проверенных поселений подписаны электронными подписями глав или иных работников администраций поселений. Поскольку главы поселений также, как правило, являются контрактными управляющими (ответственными за размещение информации о контрактах в единой информационной системе), а полномочия финансовых органов поселений по контролю в сфере закупок переданы муниципальным районам, право электронной подписи отметок о прохождении контроля следует предоставить работникам районных администраций.

Государственными и муниципальными заказчиками также активно используется Электронный магазин Новосибирской области (https://novobl-zmo.rts-tender.ru), в котором размещается информация о закупках малого объема. В отличие от единой информационной системы, в электронном магазине недоступна информация о поступивших заказчикам предложениях поставщиков и выбранном заказчиком предложении. Следует отметить, что имеется ряд случаев, когда заказчики выбирали предложение поставщика, предложившего более высокую цену, а поставщик с меньшей ценой обращался с жалобой в контрольный орган в сфере закупок. При этом законодательство о контрактной системе не содержит положений, обязывающие заказчиков выбирать поставщика с наименьшей ценой при осуществлении закупок у единственного поставщика с использованием Электронного магазина Новосибирской области. С 01.04.2021 вступает в силу новая редакция ч. 12 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, предусматривающая возможность закупки товаров на сумму до 3,0 млн.руб. у единственного поставщика в электронной форме (с использованием электронной площадки), при которой контракт должен будет заключаться с участником закупки, предложившим наименьшую цену.

Органам государственного и муниципального финансового контроля не предоставлен все еще расширенный доступ к данным областной информационной системы в сфере закупок. Это необходимо для более широкого использования информационных технологий при осуществлении финансового контроля, что является одним из основных направлений повышения его эффективности.

 

Сохраняется проблема обоснования начальной (максимальной) цены контрактов на приобретение жилья для различных категорий граждан. Для этого часто используется показатель средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Новосибирской области, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Этот показатель также используется при предоставлении муниципальным образованиям целевых межбюджетных трансфертов на приобретение жилья. Однако средняя стоимость не учитывает фактически имеющуюся дифференциацию рыночной стоимости жилья по муниципальным образованиям Новосибирской области. В муниципальных районах и сельских поселениях, стоимость жилья обычно меньше среднего показателя, в городских округах и городских поселениях – больше. Снижение цены в ходе торгов может не происходить, и фактическая стоимость приобретения жилья оказывается существенно больше средней стоимости в данном районе и населенном пункте.

Кроме того, муниципальные образования при обосновании начальной (максимальной) цены контрактов на приобретение жилых помещений часто не используют метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) и устанавливают ее исходя из указанной выше средней рыночной стоимости одного квадратного метра. В качестве метода обоснования цены используется тарифный или нормативный метод, что является нарушением порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта. По мнению палаты, для решения этой проблемы необходимо установление областным уполномоченным органом нормативов стоимости жилья, дифференцированных по муниципальным образованиям. Также следует определить источники средств для финансирования расходов в части превышения рыночных цен в городских округах и городских поселениях над средней по области стоимостью. Поскольку приобретение жилых помещений осуществляется с использованием федеральных средств, превышение среднеобластного норматива может рассматриваться как нарушение.

 

Одним из приоритетных направлений аудита в сфере закупок остаются закупки в сфере информационно-коммуникационных технологий. В Новосибирской области уже несколько лет существует практика централизации закупок оборудования и программного обеспечения. Централизованное создание государственных информационных систем для государственных и муниципальных органов и учреждений обладает несомненными преимуществами, такими как экономия бюджетных средств, обеспечение совместимости и интеграции оборудования и программного обеспечения.

При этом положения областных правовых актов не конкретизируют случаи, когда закупки товаров, работ, услуг в сфере в сфере информационно-коммуникационных технологий должны осуществляться Министерством цифрового развития НСО централизовано, а когда каждый из областных органов (учреждений) может самостоятельно осуществлять такие закупки. Вопросы взаимодействия Министерства цифрового развития НСО и областных органов (функциональных заказчиков), для которых приобретается оборудование и программное обеспечение регулируются в госпрограмме «Цифровая трансформация Новосибирской области». В 2020 году Министерство цифрового развития НСО определило, что перечень областных органов (учреждений), закупаемого для них оборудования и программного обеспечения будет определяться в плане реализации мероприятий госпрограммы.

Кроме того, сохраняется ряд проблем передачи оборудования и программного обеспечения (прав на их использование) областным органам (учреждениям), для которых оно закупалось и разрабатывалось. На целый ряд областных информационных систем, фактически используемых в деятельности областных и муниципальных органов (учреждений), не заключены соглашения о предоставлении прав на их использование. По мнению КСП НСО, такие соглашения требуются в случаях, когда обязанность и порядок использования информационных систем не установлены нормативными правовыми актами и является правом органа или учреждения.

Также необходимо упростить порядок передачи имущества (оборудования), приобретенного областными органами (учреждениями) для других органов (учреждений). Действующий Порядок ведения учета областного имущества (утв. Постановлением Правительства НСО от 22.07.2019 № 272-п) предусматривает необходимость, заключения сделки с каждым органом (учреждением) – получателем имущества, согласованной с Департаментом имущества НСО. По мнению КСП НСО, для закрепления имущества за органами (учреждениями) – получателями имущества и включения его в реестр областной собственности достаточно одного обращения органа (учреждения) – приобретателя имущества в Департамент имущества НСО. В настоящее время соответствующие предложения рассматриваются Департаментом имущества НСО.

 

Государственными и муниципальными заказчиками по-прежнему допускаются случаи «дробления» закупок – заключения нескольких договоров с общим (одинаковым) предметом, сроком исполнения и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которое имеет преднамеренный (искусственный) характер и проводится для осуществления закупки без использования конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Подобная практика была установлена у Министерства труда НСО и у администраций проверенных поселений Венгеровского и Кыштовского районов. В 2019 году предельный размер закупки у единственного поставщика был увеличен до 300,0 тыс.руб., в 2020 году – до 600,0 тыс.руб. Однако эта мера не привела к прекращению «дробления» закупок, теперь крупные контракты дробятся на суммы до 600,0 тыс.руб.

Федеральные исполнительные органы государственной власти, уполномоченные на регулирование контрактной системы в сфере закупок и осуществление контроля в указанной сфере, в своих письмах неоднократно высказывали позицию, что «дробление» закупок не является нарушением, поскольку Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ не содержит ограничений на приобретение одноименных товаров, работ, услуг у одного и того же лица по нескольким контрактам. Так, Федеральная антимонопольная служба считает, что заключение трех договоров от 25.10.2019 на поставку бумаги формата на сумму 290,0 тыс.руб. каждый не является нарушением законодательства о контрактной системе, если такие действия не являются результатом антиконкурентного соглашения. При этом Федеральная антимонопольная служба отмечает, что заключение нескольких контрактов на работы капитального характера, выполнение которых предусмотрено единой проектной документацией, нарушает требования законодательства о контрактной системе, а также могут быть квалифицированы как нарушение законодательства о защите конкуренции (письмо ФАС от 14.11.2019 № ИА/100041/19).

С учетом данных разъяснений антимонопольные органы в большинстве случаев не признают «дробление» закупок нарушением законодательства о контрактной системе или законодательства о защите конкуренции. В частности, они указывают на отсутствие доказательств сговора (согласованных действий) между заказчиком и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), направленных на ограничение конкуренции на конкретном рынке товаров, работ, услуг. В качестве цели «дробление» закупок указывается желание заказчика осуществить закупку в кратчайшие сроки, в том числе для использования экономии (остатка) бюджетных средств до конца финансового года. Однако судебная практика содержит множество примеров, когда «дробление» закупок признавалось нарушением законодательства о контрактной системе (в том числе органы прокуратуры привлекают заказчиков к административной и иной ответственности за подобные нарушения).

По мнению КСП НСО, действия заказчиков по «дроблению» закупок могут быть квалифицированы как нарушение статей 8, 24, 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, поскольку совокупность действий заказчика по заключению нескольких договоров с общим (одинаковым) предметом направлена на обеспечение одних и тех же нужд и образует единую закупку (сделку), которая должна осуществляться конкурентным способом. Искусственный (преднамеренный) характер «дробления» закупок указывает то, что на момент заключения первого контракта заказчику уже были известны объем и характеристики закупаемых товаров, работ, услуг, а также объем и сроки получения финансовых средств для их оплаты (потребности и возможности для закупки полностью сформировались на момент ее начала). Желание сократить продолжительность процедур закупки, осуществить закупку в оставшееся до конца финансового года время не отменяет требование о приоритетном использовании конкурентных способов.

Для принципиального решения вопроса целесообразно изменить формулировку ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, таким образом, чтобы «дробление» закупки на несколько контрактов однозначно рассматривалось как нарушение. Например, предусмотреть, что все контракты, заключенные с конкретным поставщиком без использования конкурентных способов, не могут превышать 600,0 тыс.руб. в год. В этом случае если необходимо закупить какой-либо товар, работу, услугу на большую сумму, нужно будет найти еще одного поставщика, что будет полностью соответствовать принципу обеспечения конкуренции. Кроме того, в случае изменения законодательства, утратят силу разъяснения и письма органов исполнительной власти, сделанные по старой формулировке, что позволит изменить правоприменительную практику органов контроля в сфере закупок.

 

По результатам рассмотрения информации о нарушениях законодательства о контрактной системе и закупках отдельными видами юридических лиц, направленной палатой в Контрольное управление НСО и Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО, указанными органами наложено 2 административных штрафа на сумму 30,0 тыс.руб., 2 должностных лица освобождены от административной ответственности в связи с малозначительностью нарушения. На рассмотрении в Контрольном управлении НСО находятся 2 информационных письма палаты о нарушениях законодательства о контрактной системе и закупках отдельными видами юридических лиц. В целом ряде случаев дела об административных правонарушениях не возбуждались по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности (по нарушениям законодательства о контрактной системе составляет 1 год).