В статье 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено осуществление контрольно-счетными органами аудита в сфере закупок. Аудит закупок представляет собой проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг является традиционным предметом финансового контроля. Основным подходом к проведению аудита закупок является включение соответствующего вопроса (задачи) в тематические мероприятия по контролю за использованием бюджетных средств, среди которых есть расходы на закупки и их анализ может дать важную информацию для выводов по мероприятию в целом.

Следует отметить, что в 2022 – 2024 годах федеральным законодательством предусмотрена возможность изменения существенных условий контрактов (в т.ч. цены контракта) на основании решений Правительства НСО и местных администраций (часть 65.1 статьи 112 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ). Кроме того, в 2022 – 2023 годах Правительство НСО устанавливало для областных и муниципальных заказчиков дополнительные случаи осуществления закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). С 2024 года такие случаи устанавливаются Правительством РФ (части 2.1, 2.2 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ, Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 339 в ред. от 30.03.2024).

Всего в 2023 году использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг рассматривалось Контрольно-счетной палатой Новосибирской области в ходе 12-ти контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в отношении 48-ми заказчиков. Палатой проверено 1068 закупок (контрактов) на сумму 4 164,9 млн.руб. В том числе проверено 319 закупок на сумму 77,4 млн.руб., осуществленных автономным учреждением и хозяйственным обществом, учрежденным публично-правовыми образованиями, в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

В ходе аудита закупок установлено 476 нарушений и недостатков на сумму 1 756,5 млн.руб., значительная часть которых приходится на случаи несоблюдения сроков исполнения и оплаты контрактов, некачественного выполнения работ, нарушения при выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и определении начальной (максимальной) цены контракта, непредъявление требований об уплате неустойки, несвоевременное размещение информации об исполнении и оплате контрактов.

Также были установлены случаи неэффективного использования средств, выделенных на закупки, либо закупленного имущества (результатов работ, услуг). Так, Новосибирский областной центр ветеринарно-санитарного обеспечения заказал услуги по разработке типовых индивидуальных программ по биологической защите животноводческих объектов на сумму 1 500,0 тыс.руб. При этом большая часть текста программ содержит дословные выдержки из ветеринарных правил и описание болезней из открытых источников, программы не учитывают требования Международного эпизоотического бюро и особенности Новосибирской области и не доводились до животноводческих предприятий. При благоустройстве территории Управления ветеринарии г. Новосибирска была закуплена накопительная емкость на сумму 1 216,6 тыс.руб. Емкость не используется, поскольку не были предусмотрены работы по устройству ливневой канализации.

Центр по обеспечению мероприятий в области гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности для формирования резервов материальных ресурсов осуществлял закупку 32 тепловых дизельных пушек и 100 ранцевых огнетушителей. В ходе аукциона была снижена стоимость за единицу товара, в связи с чем было дополнительно приобретено 8 тепловых дизельных пушек на сумму 444,0 тыс.руб. и 86 ранцевых огнетушителей на сумму 379,1 тыс.руб. При этом в соответствии с номенклатурой и количеством резервов материальных ресурсов приобретение дополнительных тепловых дизельных пушек и ранцевых огнетушителей не требовалось. Кроме того, Центр приобрел 36 двухъярусных металлических кроватей и по 600 матрацев, одеял и подушек на сумму 1 566,9 тыс.руб. При этом номенклатура резервов материальных ресурсов предусматривает 500 раскладушек. Закупка, кроватей, матрацев, одеял и подушек не предусмотрена положением о резерве и нормативами затрат на обеспечение деятельности учреждения (необоснованные закупки).

Администрация Ордынского района за счет средств областного и местного бюджетов заказала работы по корректировке сметной документации берегоукрепительных сооружений в районе с. Красный Яр на сумму 687,5 тыс.руб. При этом требуются дополнительные инженерно-геологические изыскания и корректировка проектной документации (которые вновь приведут к изменению сметной стоимости).

 

Нарушение поставщиками (подрядчиками, исполнителями) сроков исполнения контрактов, некачественное выполнение работ остаются одной из основных проблем, отрицательно влияющих на достижение целей социально-экономического развития, в т.ч. в рамках реализации национальных проектов. Усиление контроля со стороны заказчиков и общественности приводит к постепенному повышению качества. Так, в дорожном хозяйстве в 2022 году доля объектов, на которых независимым контролем выявлены нарушения, уменьшилась с 69,9% до 53,4%, в т.ч. по дорогам местного значения – с 73,9% до 59,8%, по г. Новосибирску – с 87,1% до 56,7%.

За ненадлежащее исполнение поставщиками (подрядчиками, исполнителями) обязательств по контрактам предусмотрена гражданско-правовая (неустойка, штрафы, пени) и административная ответственность (штраф в зависимости от стоимости неисполненных обязательств по части 7 статьи 7.31 КоАП РФ). В рамках соглашения о сотрудничестве Прокуратура НСО направила информацию о случаях нарушения сроков исполнения контрактов, установленных палатой, в прокуратуры городов и районов области, а также прокуратуры субъектов РФ (по месту нахождения поставщиков, подрядчиков, исполнителей).

По результатам рассмотрения информации, было наложено 3 административных штрафа на сумму 15 953,7 тыс.руб., 1 поставщику назначено административное наказание в виде предупреждения. В большинстве случаев дела об административных правонарушениях не возбуждались в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности (1 год), а также в случаях отсутствия существенного вреда, причиненного неисполнением контрактов. Так, в условиях несвоевременной поставки оборудования в областные госпитали ветеранов войн более интенсивно использовалось либо было приспособлено для нужд пациентов старое оборудование. Также органы прокуратуры внесли поставщикам (подрядчикам, исполнителям) 18 представлений с требованием устранить нарушения условий контрактов.

В ходе аудита закупок были установлены случаи, когда заказчики не направляли поставщикам (подрядчикам, исполнителям) требования об уплате неустоек (штрафов, пеней), не отражали их в бюджетном учете (либо не отражали их в качестве просроченной задолженности, не указывали причины неисполнения принятых обязательств), не принимали меры по взысканию задолженности в судебном порядке. Следует отметить, что в соответствии с частью 9.1 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ Правительство РФ вправе установить случаи и порядок списания начисленных поставщику (подрядчику, исполнителю), но не списанных заказчиком сумм неустоек (штрафов, пеней) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств, предусмотренных контрактом.

Правилами списания сумм неустоек, штрафов, пеней (утв. Постановлением Правительства РФ от 04.07.2018 № 783 в ред. от 15.10.2022) помимо специальных случаев, когда контракт не был исполнен (исполнен несвоевременно) в связи с возникновением не зависящих от поставщика (подрядчика, исполнителя) обстоятельств, предусмотрен общий случай списания неустоек (штрафов, пеней) для любого контракта. Для этого обязательства по контракту должны быть исполнены и общая сумма неустоек (штрафов, пеней) не должна превышать 5% цены контракта. Если общая сумма начисленных и неуплаченных неустоек (штрафов, пеней) превышает 5%, но составляет не более 20% цены контракта, списывается 50% неустоек (штрафов, пеней) при условии уплаты остальных 50% неустоек (штрафов, пеней). Списание распространяется на принятую к учету задолженность независимо от срока ее возникновения.

При этом решение о списании неустоек (штрафов, пеней) принимается заказчиком лишь при выполнении целого ряда действий (процедур) и оформления соответствующих документов. В частности, неустойки (штрафы, пени) должны быть начислены в учете у заказчика и не должны быть уплачены (удержаны заказчиком при оплате контракта), должна быть проведена сверка расчетов, поставщик (подрядчик, исполнитель) должен подтвердить наличие начисленной и неуплаченной суммы неустоек (штрафов, пеней). Решение о списании принимается комиссией заказчика и оформляется внутренним распорядительным документом заказчика (приказом, распоряжением). Заказчик направляет поставщику (подрядчику, исполнителю) уведомление о списании по установленной форме. Заказчик должен определить порядок формирования комиссии, а также порядок и сроки принятия ею решения о списании начисленной и неуплаченной суммы неустоек (штрафов, пеней).

Незначительность суммы неустоек (штрафов, пеней) на установленный порядок их списания не влияют. При небольшой сумме задолженности для ее списания заказчику необходимо выполнить весь комплекс действий (процедур) и оформить соответствующие документы. Инициативное обращение поставщика (подрядчика, исполнителя) с предложением о списании задолженности не требуется. В случае судебного взыскания, поставщик (подрядчик, исполнитель) с большой вероятностью потребует ее списания. С учетом этого целесообразно упростить процедуру списания в случаях, когда общая сумма неустоек (штрафов, пеней) не превышает 5% цены контракта. Соответствующие предложения были направлены в Счетную палату РФ в рамках мероприятий по повышению эффективности управления дебиторской задолженностью по доходам бюджетов.

Нарушения заказчиками сроков оплаты поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) во многом обусловлены сокращением установленных частью 13.1 статьи 34 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ сроков до 7 рабочих дней (при оформлении документа о приемке в электронной форме с использованием единой информационной системы закупок). При оплате контрактов муниципальными заказчиками за счет средств целевых межбюджетных трансфертов, предоставляемых из областного бюджета, дополнительные риски нарушения создают длительные сроки взаимодействия с областными органами при перечислении средств из областного в местные бюджеты. Палатой в ходе аудита закупок устанавливались случаи, когда муниципальные заказчики направляли в областной орган заявку на перечисление средств по истечении срока оплаты контракта (или непосредственно перед истечением срока), либо когда заявка направлялась сразу после приемки товара (работы, услуги), но областной орган перечислял средства по истечении срока оплаты контракта.

Контрольное управление НСО для предотвращения нарушений сроков оплаты товаров (работ, услуг) рекомендовало областным органам исключить в соглашениях о предоставлении из областного бюджета субсидий местным бюджетам указание на сроки предоставления субсидии, зависимые от факта приемки заказчиком поставленного товара, результата выполненной работы, оказанной услуги, а также провести разъяснительную работу с должностными лицами, ответственными за проверку представленных получателем заявок и документов для предоставления субсидии, о необходимости проводить проверку в максимально короткий срок (не более одного рабочего дня), а при наличии замечаний обеспечивать оперативное взаимодействие с получателем субсидии. Кроме того, Контрольное управление НСО на своем официальном сайте https://uk.nso.ru/page/878 размещает информацию о соответствующих рисках (контрактах, по которым осуществлена приемка товаров, работ, услуг и истекает срок оплаты).

За нарушение заказчиками сроков оплаты поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) предусмотрена гражданско-правовая (неустойка, пени) и административная ответственность (штраф и дисквалификация за повторное нарушение по статье 7.32.5 КоАП РФ). По установленным палатой случаям несвоевременной оплаты контрактов Контрольное управление НСО отметило позднее поступление межбюджетных трансфертов из областного бюджета, отсутствие вины в нарушении срока со стороны муниципальных заказчиков, что исключает возбуждение дела об административном правонарушении.

С учетом выводов и предложений палаты Министерство ЖКХ НСО в соглашениях о предоставлении субсидий на реализацию мероприятий подпрограммы «Чистая вода» установило конкретный срок рассмотрения заявки на финансирование и перечисление средств в местный бюджет (2 рабочих дня). Вместе с тем, проблема оперативности перечисления средств в местные бюджеты для своевременной оплаты контрактов остается актуальной. По предложению органов местного самоуправления соответствующий вопрос включен в план заседаний рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений, созданной при Министерстве финансов НСО с участием представителей палаты.

Нарушения при определении начальной (максимальной) цены контракта, как правило, связаны с контрактами на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) объектов капитального строительства. В таких случаях начальная (максимальная) цена контракта определяется проектно-сметным методом исходя из сметной стоимости строительства (реконструкции, капитального ремонта), определенной с обязательным применением сметных нормативов, сведения о которых включены в федеральный реестр сметных нормативов, и сметных цен строительных ресурсов. Если сметная стоимость превышает 10 миллионов рублей, она подлежит проверке на предмет достоверности ее определения в ходе проведения государственной экспертизы проектной документации. При этом требование об определении сметной стоимости с обязательным применением сметных нормативов, включенных в федеральный реестр (в соответствии с государственными элементными сметными нормами) содержится как в градостроительном законодательстве, так и в законодательстве о контрактной системе.

В ходе аудита закупок палатой был установлен случай, когда при определении сметной стоимости реконструкции автомобильной дороги в г. Новосибирске были применены сметные нормативы, сведения о которых не включены в федеральный реестр, что привело к завышению сметной стоимости и цены контракта на 116 554,4 тыс.руб. Проверка достоверности определения сметной стоимости не проводилась.

Приказом Минстроя России от 23.12.2019 № 841/пр утвержден Порядок определения начальной (максимальной) цены контракта в сфере градостроительной деятельности, который предусматривает что сметная стоимость должна быть увеличена на индексы фактической инфляции (пересчет сметной стоимости из уровня цен на дату утверждения проектной документации в уровень цен на дату определения начальной (максимальной) цены контракта) и индексов прогнозной инфляции (пересчет сметной стоимости из уровня цен на дату определения начальной (максимальной) цены контракта в уровень цен соответствующего периода выполнения работ).

В ходе аудита закупок палатой было установлено, что при строительстве муниципальных объектов за счет межбюджетных трансфертов из областного бюджета индексы фактической и прогнозной инфляции часто не применяются. Объемы межбюджетных трансфертов планируются до заключения и расчета начальной (максимальной) цены контракта на основании сметной стоимости из прошедшей экспертизу проектной документации. Методики расчета областных межбюджетных трансфертов не предусматривают, что сметная стоимость увеличивается на индексы фактической и прогнозной инфляции. Собственных средств местных бюджетов недостаточно, чтобы увеличить расходы за счет индексации сметной стоимости (за счет областных трансфертов финансируется до 99% стоимости строительства муниципальных объектов). При этом при расчете межбюджетных трансфертов сметная стоимость уменьшается на долю финансирования за счет средств местного бюджета.

Нарушением порядка определения начальной (максимальной) цены контракта также является использование проектно-сметного метода, когда выполняемые работы не являются строительством, реконструкцией, капитальным или текущим ремонтом объектов капитального строительства (например, благоустройство территории). Если в результате выполнения работ не создается объект капитального строительства (недвижимое имущество), не происходит замена частей (ремонт) объекта капитального строительства, то при определении начальной (максимальной) цены контракта приоритетным является метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка). В судебной и антимонопольной практике имеются случаи, когда описание предмета закупок работ по созданию некапитального объекта (детской, спортивной площадки) с использованием локального сметного расчета (в котором указываются конкретные размеры используемых материалов) признавалось нарушением законодательства о контрактной системе (решения Ленинградского УФАС России от 22.01.2024 по делу № 047/10/99-100/2024, от 24.10.2023 по делу № 047/06/42-3432/2023).

Муниципальными заказчиками по-прежнему допускаются случаи «дробления» закупок – заключения нескольких договоров с общим (одинаковым) предметом, сроком исполнения и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), которое имеет преднамеренный (искусственный) характер и проводится для осуществления закупки без использования конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). С 2020 года предельный размер закупки у единственного поставщика увеличен до 600,0 тыс.руб. Однако эта мера не привела к прекращению «дробления» закупок, теперь крупные контракты дробятся на суммы до 600,0 тыс.руб. Подобная практика, в частности, была установлена при осуществлении закупок работ по благоустройству территорий кладбищ в сельских поселениях Баганского района.

Федеральная антимонопольная служба и другие федеральные органы исполнительной власти считают, что заключение с одним поставщиком в один и тот же день нескольких контрактов с общей суммой более 600,0 тыс.руб. не нарушает законодательство о контрактной системе (письмо ФАС России от 14.11.2019 № ИА/100041/19). Сговор между заказчиком и поставщиком с целью ограничить конкуренцию в таких случаях, как правило, тоже отсутствует. При этом Федеральная антимонопольная служба отмечает, что заключение нескольких контрактов на работы капитального характера, нарушает требования законодательства о контрактной системе. По результатам рассмотрения информации палаты о «дроблении» работ по строительству и капитальному ремонту Управление ФАС по НСО признало заказчиков нарушившими законодательство о контрактной системе (у единственного поставщика осуществлена закупка, которая должна была осуществляться конкурентными способами).

Работы по благоустройству кладбищ в сельских поселениях Баганского района не являлись строительством или капитальным ремонтом. При этом определение подрядчика осуществлялось с использованием Электронного магазина Новосибирской области https://novobl-zmo.rts-tender.ru/. Сроки подачи предложений не превышали одного рабочего дня (в ряде случаев не превышали двух часов), за этот период поступало лишь одно предложение поставщика, с которым заключался контракт. В других поселениях при использовании конкурентных способов определения подрядчика на работы по благоустройству кладбищ, как правило, было несколько участников, и данный подрядчик победителем не являлся. С учетом этого палата направила в Управление ФАС по НСО информацию о признаках нарушения законодательства о защите конкуренции (согласованных действий между администрациями сельских поселений Баганского района и данным подрядчиком).

Централизация закупок, создание соответствующих уполномоченных органов (учреждений) на областном уровне либо на уровне муниципальных районов позволяет предотвратить большое число нарушений. При этом в Сузунском районе администрации поселений заключали с МКУ «Центр закупок» муниципальные контракты на оказание услуг по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для нужд поселений. В соответствии со статьей 40 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ контракты заключаются со специализированными организациями, которые могут выполнять лишь отдельные функции по определению поставщика (подрядчика, исполнителя). В этом случае создание комиссии по осуществлению закупок, определение существенных условий контракта, утверждение проекта контракта, документации о закупке осуществляется заказчиком. Фактически МКУ «Центр закупок» выступает как уполномоченное учреждение, а не специализированная организация, и осуществляет все полномочия администраций поселений по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Полномочия заказчиков поселений передаются уполномоченному учреждению района на основании соглашений между муниципальным районом и поселениями. Палата предложила администрации Сузунского района заключить соответствующие соглашения.

На областном уровне по-прежнему устанавливаются случаи, когда органы исполнительной власти передают функции по закупке товаров, работ, услуг, необходимых для осуществления полномочий соответствующего органа, подведомственным бюджетным или автономным учреждениям. В соответствии с законом о контрактной системе функции заказчика могут быть переданы только уполномоченному органу или казенному учреждению. Кроме того, в учете у Министерства образования НСО числится большое количество оборудования, приобретенного для муниципальных учреждений в прошлые годы, передача которого в муниципальную собственность не завершена.

Не приняты меры по оптимизации документооборота при оформлении передачи имущества, приобретенного одними областными органами (учреждениями) для других органов (учреждений) в централизованном порядке. Порядок ведения Реестра областного имущества предусматривает необходимость, заключения сделки с каждым органом (учреждением) – получателем имущества, согласованной с Департаментом имущества НСО. Оформление соответствующих документов при большом количестве грузополучателей занимает много времени. Если приобретенное имущество подлежит включению в Реестр областного имущества, то каждое учреждение-грузополучатель должно обратиться с заявлением в Департамент имущества НСО с приложением подтверждающих документов, а Департамент имущества НСО издает приказы о включении имущества в Реестр. При этом палатой были установлены случаи, когда для ускорения процесса оформления передачи согласие Департамента имущества НСО было получено еще до того, как товар был поставлен (срок поставки был нарушен, фактически товар был получен лишь в следующем году).

Для закрепления приобретенного имущества за учреждениями-грузополучателями заключение подобной сделки между учредителем и учреждением не требуется. Палата предложила исключить соответствующие положения из Порядка ведения Реестра областного имущества. Приобретенное имущество может быть изъято у одного учреждения-заказчика и передано другим учреждениям-грузополучателям приказом Департамента имущества НСО. Учреждение-заказчик может обратиться в Департамент имущества НСО с заявлением о включении имущества в Реестр (с приложением одного контракта) и предложением передать это имущество учреждениям-грузополучателям. В таком случае для оформления передачи имущества всем учреждениям-грузополучателям достаточно оформления лишь одного заявления и приказа.

Следует также отметить, что приказ Департамента имущества НСО издается после подписания и предоставления в Департамент актов приема-передачи имущества, не являющихся первичными учетными документами унифицированной формы (приказ содержит пункт об утверждении указанных актов, а акты – гриф утверждения приказом). При этом фактическая передача имущества должна происходить после издания приказа и оформляется первичными учетными документами унифицированной формы. Процесс оформления дополнительно усложняется в связи с необходимостью оформления (подписания сторонами) двух этих комплектов актов. По мнению КСП НСО, для издания приказа Департамента имущества НСО о передаче имущества оформление актов приема-передачи не требуется, достаточно представить в Департамент первичные учетные документы унифицированной формы после фактической передачи имущества.

В 2023 году с учетом предложений палаты была оформлена передача областным органам и учреждениям прав на антивирусное программное обеспечение, приобретенное Министерством цифрового развития НСО в централизованном порядке. Поскольку программное обеспечение имуществом не является и исключительные права на него остаются у разработчика, для оформления передачи потребовался лишь один документ (извещение).

Информация о нарушениях, имеющих признаки административных правонарушений, направлена палатой в Контрольное управление НСО, Управление ФАС по НСО. Управление ФАС по НСО возбуждает и рассматривает дела о нарушениях законодательства о закупках отдельных видов юридических лиц. По нарушениям автономного учреждения юридическому и должностному лицу было назначено административное наказание в виде предупреждения.

Контрольное управление НСО возбуждает и рассматривает дела о нарушениях законодательства о контрактной системе, допущенных государственными и муниципальными заказчиками (за исключением нарушений муниципальных заказчиков, не отнесенных к компетенции регионального органа контроля в сфере закупок по ст. 23.66 КоАП РФ). Органы прокуратуры возбуждают дела по нарушениям муниципальных заказчиков, не отнесенных к компетенции регионального органа контроля в сфере закупок. По результатам рассмотрения направленной палатой информации 10 должностным лицам назначено административное наказание в виде предупреждения.

В большинстве случаев дела об административных правонарушениях не возбуждаются в связи с истечением срока давности привлечения к ответственности.