21 Января 2015
Заключение Контрольно-счётной палаты Новосибирской области по результатам анализа территориальных и организационных основ бюджетного процесса на уровне сельских поселений Новосибирской области рассмотрено на заседании комитета Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности. С докладом о результатах экспертно-аналитического мероприятия выступил заместитель председателя палаты П.В. Подковырин.
В Новосибирской области 429 муниципальных образований из 490 имеют статус сельских поселений (сельсоветов). В сельских поселениях на 01.01.2014 проживало 590 709 чел. или 21,6% населения области. Средняя численность населения сельского поселения составляет 1 377 чел., при этом в 230-ти поселениях численность населения меньше 1000 чел., в 73-х – меньше 500 чел., в 6-ти – от 100 до 200 чел. Сельские поселения в среднем включает по 3-4 населенных пункта (всего 1497 населенных пунктов).
Основной состав муниципальных образований, наделенных статусом сельских поселений, сформировался задолго до принятия действующих законов о местном самоуправлении.
На момент образования Новосибирской области в современных границах (1944 год) на ее территории было 688 сельсоветов. Наиболее существенные изменения в количестве сельсоветов произошли в 1950-60-е годы, на фоне самого значительного по темпам сокращения сельского населения области. В 1970-90-е годы происходили единичные случаи объединения и разделения сельсоветов. В 2000-е годы изменений состава сельских поселений не происходило.
Демографические и социально-экономические процессы последних 20-30 лет не оказали существенного влияния на количество и состав сельских поселений в Новосибирской области, при этом численность сельского населения продолжает сокращаться (на 15,2% за 1990-2013 гг.). Помимо процессов урбанизации (сокращения количества и доли сельских жителей), наблюдаемых с 1930-х годов, отмечается эффект сжатия заселенного пространства (население концентрируется в крупных населенных пунктах). Эти процессы являются долговременными и обуславливают необходимость изменения административно-территориального устройства.
В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством в сельских поселениях образуются органы местного самоуправления, которые формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги, а также решают иные вопросы местного значения. Основные требования к порядку осуществления бюджетного процесса являются общими для всех уровней бюджетной системы (независимо от численности населения и объема бюджетных средств). При этом в 90% сельских поселений расходы на содержание органов местного самоуправления превышают объем налоговых и неналоговых доходов бюджета.
Из предусмотренных законодательством форм преобразования муниципальных образований оптимальным способом изменения количества сельских поселений для Новосибирской области является укрупнение (объединение) соседних поселений с численностью населения до 1000 чел. (до 3000 чел. для районов с высокой плотностью населения). Объединение осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Проведенный палатой анализ показал, что варианты объединения, соответствующие различным критериям, существуют. Однако большинство глав сельских поселений высказываются против объединения. Следует также предположить возможное негативное отношение местного населения по причине ликвидации администраций, сокращения штатов, затруднений доступа к муниципальным услугам и лишения статуса административного центра.
Следует отметить, что в Новосибирской области объединение муниципальных образований в большинстве случаев не сможет привести к повышению финансовой самостоятельности сельских поселений (уменьшению их зависимости от финансовой помощи). В 2014 году уровень зависимости от финансовой помощи был меньше 30% лишь у 4-х сельских поселений . У 37-ми сельских поселений уровень зависимости составлял от 30% до 70%, у 388-ми – более 70%.
Одним из основных преимуществ объединения является сокращение расходов на аппарат управления (экономия может составить от 1,5 млн.руб. на одно объединение ежегодно).
Опыт и практика других стран и субъектов РФ говорит о необходимости создания стимулов для укрупнения муниципальных образований. В связи с этим основной мерой по стимулированию объединения может быть изменение подходов к установлению областных нормативов расходов на содержание должностных лиц и органов местного самоуправления.
В Новосибирской области распределение основной части финансовой помощи поселениям осуществляют муниципальные районы, через которые также может осуществляться взаимодействие с поселениями по вопросам объединения. Укрупнение поселений будет способствовать решению проблем комплексного развития инфраструктуры поселений (в т.ч. в рамках Новосибирской агломерации). Эти проблемы также могут решаться при перераспределении полномочий между областью, районом и поселениями.
Изменения, внесенные в федеральное законодательство в 2014 году, существенно расширили полномочия субъектов РФ по определению состава полномочий сельских поселений. Часть полномочий может быть изъята на уровень субъекта РФ или муниципального района, поселения также могут передавать полномочия району по соглашению. При этом у поселений должен сохраняться набор полномочий, оправдывающий существование аппарата управления на этом уровне, в т.ч. в отдельных случаях может быть рассмотрен вариант наделения их дополнительными государственными полномочиями. Для полноты регулирования полномочий сельских поселений в федеральном законодательстве целесообразно предусмотреть порядок определения перечня вопросов межмуниципального характера, а также разграничения имущества между районами и сельскими поселениями.
Основными критериями при принятии решений о сохранении полномочий за поселениями может быть осуществление соответствующей деятельности непосредственно на территории поселения, а также возможность централизации и унификации соответствующей деятельности. За поселениями целесообразно оставить относительно однородные функции (например, по содержанию зданий и сооружений на территории поселений, благоустройство). Организацию разных видов деятельности, требующих специальной квалификации, целесообразно централизовать (например, оказание услуг в сфере культуры, противодействие экстремизму, терроризму, коррупции). Также следует продолжить работу по разработке типовых форм, порядков и электронного документооборота для поселений, которые позволяют снизить трудоемкость выполнения нецентрализованных функций.
Заслушав доклад и рассмотрев предоставленные материалы депутаты решили: принять заключение Контрольно-счётной палаты Новосибирской области к сведению.
Заключение Контрольно-счётной палаты Новосибирской области по результатам анализа территориальных и организационных основ бюджетного процесса на уровне сельских поселений
Заключение Контрольно-счётной палаты Новосибирской области по результатам анализа территориальных и организационных основ бюджетного процесса на уровне сельских поселений Новосибирской области рассмотрено на заседании комитета Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности. С докладом о результатах экспертно-аналитического мероприятия выступил заместитель председателя палаты П.В. Подковырин.
В Новосибирской области 429 муниципальных образований из 490 имеют статус сельских поселений (сельсоветов). В сельских поселениях на 01.01.2014 проживало 590 709 чел. или 21,6% населения области. Средняя численность населения сельского поселения составляет 1 377 чел., при этом в 230-ти поселениях численность населения меньше 1000 чел., в 73-х – меньше 500 чел., в 6-ти – от 100 до 200 чел. Сельские поселения в среднем включает по 3-4 населенных пункта (всего 1497 населенных пунктов).
Основной состав муниципальных образований, наделенных статусом сельских поселений, сформировался задолго до принятия действующих законов о местном самоуправлении.
На момент образования Новосибирской области в современных границах (1944 год) на ее территории было 688 сельсоветов. Наиболее существенные изменения в количестве сельсоветов произошли в 1950-60-е годы, на фоне самого значительного по темпам сокращения сельского населения области. В 1970-90-е годы происходили единичные случаи объединения и разделения сельсоветов. В 2000-е годы изменений состава сельских поселений не происходило.
Демографические и социально-экономические процессы последних 20-30 лет не оказали существенного влияния на количество и состав сельских поселений в Новосибирской области, при этом численность сельского населения продолжает сокращаться (на 15,2% за 1990-2013 гг.). Помимо процессов урбанизации (сокращения количества и доли сельских жителей), наблюдаемых с 1930-х годов, отмечается эффект сжатия заселенного пространства (население концентрируется в крупных населенных пунктах). Эти процессы являются долговременными и обуславливают необходимость изменения административно-территориального устройства.
В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством в сельских поселениях образуются органы местного самоуправления, которые формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги, а также решают иные вопросы местного значения. Основные требования к порядку осуществления бюджетного процесса являются общими для всех уровней бюджетной системы (независимо от численности населения и объема бюджетных средств). При этом в 90% сельских поселений расходы на содержание органов местного самоуправления превышают объем налоговых и неналоговых доходов бюджета.
Из предусмотренных законодательством форм преобразования муниципальных образований оптимальным способом изменения количества сельских поселений для Новосибирской области является укрупнение (объединение) соседних поселений с численностью населения до 1000 чел. (до 3000 чел. для районов с высокой плотностью населения). Объединение осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Проведенный палатой анализ показал, что варианты объединения, соответствующие различным критериям, существуют. Однако большинство глав сельских поселений высказываются против объединения. Следует также предположить возможное негативное отношение местного населения по причине ликвидации администраций, сокращения штатов, затруднений доступа к муниципальным услугам и лишения статуса административного центра.
Следует отметить, что в Новосибирской области объединение муниципальных образований в большинстве случаев не сможет привести к повышению финансовой самостоятельности сельских поселений (уменьшению их зависимости от финансовой помощи). В 2014 году уровень зависимости от финансовой помощи был меньше 30% лишь у 4-х сельских поселений . У 37-ми сельских поселений уровень зависимости составлял от 30% до 70%, у 388-ми – более 70%.
Одним из основных преимуществ объединения является сокращение расходов на аппарат управления (экономия может составить от 1,5 млн.руб. на одно объединение ежегодно).
Опыт и практика других стран и субъектов РФ говорит о необходимости создания стимулов для укрупнения муниципальных образований. В связи с этим основной мерой по стимулированию объединения может быть изменение подходов к установлению областных нормативов расходов на содержание должностных лиц и органов местного самоуправления.
В Новосибирской области распределение основной части финансовой помощи поселениям осуществляют муниципальные районы, через которые также может осуществляться взаимодействие с поселениями по вопросам объединения. Укрупнение поселений будет способствовать решению проблем комплексного развития инфраструктуры поселений (в т.ч. в рамках Новосибирской агломерации). Эти проблемы также могут решаться при перераспределении полномочий между областью, районом и поселениями.
Изменения, внесенные в федеральное законодательство в 2014 году, существенно расширили полномочия субъектов РФ по определению состава полномочий сельских поселений. Часть полномочий может быть изъята на уровень субъекта РФ или муниципального района, поселения также могут передавать полномочия району по соглашению. При этом у поселений должен сохраняться набор полномочий, оправдывающий существование аппарата управления на этом уровне, в т.ч. в отдельных случаях может быть рассмотрен вариант наделения их дополнительными государственными полномочиями. Для полноты регулирования полномочий сельских поселений в федеральном законодательстве целесообразно предусмотреть порядок определения перечня вопросов межмуниципального характера, а также разграничения имущества между районами и сельскими поселениями.
Основными критериями при принятии решений о сохранении полномочий за поселениями может быть осуществление соответствующей деятельности непосредственно на территории поселения, а также возможность централизации и унификации соответствующей деятельности. За поселениями целесообразно оставить относительно однородные функции (например, по содержанию зданий и сооружений на территории поселений, благоустройство). Организацию разных видов деятельности, требующих специальной квалификации, целесообразно централизовать (например, оказание услуг в сфере культуры, противодействие экстремизму, терроризму, коррупции). Также следует продолжить работу по разработке типовых форм, порядков и электронного документооборота для поселений, которые позволяют снизить трудоемкость выполнения нецентрализованных функций.
Заслушав доклад и рассмотрев предоставленные материалы депутаты решили: принять заключение Контрольно-счётной палаты Новосибирской области к сведению.
