В 2019 году Контрольно-счетной палатой Новосибирской области совместно с контрольно-счетными органами муниципальных районов была проведена проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Болотнинского, Татарского и Усть-Таркского районов Новосибирской области за 2018 год.
Заключение по результатам проверки, содержащее описание типичных для муниципальных образований нарушений и недостатков, размещено на сайте палаты в разделе «Анализ типичных нарушений».
Результаты проверки были рассмотрены на заседании комитетов Законодательного собрания Новосибирской области по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению (11.02.2020) и по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности (18.03.2020).
Результаты проверки и предложения палаты по устранению установленных нарушений и недостатков также рассматривались на заседаниях рабочих групп, созданных при Министерстве финансов НСО, Контрольном управлении НСО, Департаменте имущества и земельных отношений НСО.
Контрольным управлением НСО в целях оказания методической помощи по организации и осуществлению контроля в сфере закупок, исполнению бюджетных полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю и внутреннему финансовому аудиту приказом от 15.01.2020 № 10 утвержден план мероприятий по мониторингу и методическому сопровождению деятельности органов местного самоуправления на 2020 год. В соответствии с планом в марте 2020 года проведен семинар-совещание для работников органов местного самоуправления, осуществляющих контроль в сфере закупок, внутренний муниципальный финансовый контроль и внутренний финансовый аудит с участием представителя палаты в качестве докладчика.
По результатам проработки вопроса о возможности формирования реестров закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов, в областной информационной системе закупок Контрольным управлением НСО сделан вывод об отсутствии в указанной системе полной информации о таких закупках. В частности, в систему закупок не заносятся данные о закупках, осуществленных за наличный расчет (при этом данные о получении наличных средств для выдачи их под отчет содержатся в информационной системе управления бюджетным процессом). С учетом этого Министерством финансов НСО рассматривается вопрос о формировании реестров закупок, осуществленных без заключения муниципальных контрактов, в областной информационной системе управления бюджетным процессом.
Палата по результатам проверки направила представления с предложениями по устранению установленных нарушений и недостатков главам всех 20-ти проверенных поселений, а также информационные письма в администрации районов.
В ответах на представления администрации поселений сообщили, что ими были приняты необходимые для устранения нарушений и недостатков меры. Разработаны и утверждены недостающие правовые акты, регулирующие бюджетный процесс и осуществление закупок, внесены изменения в решения о местных бюджетах, бюджетные росписи, сметы и кассовые планы. Содержание реестров расходных обязательств, реестров закупок приведено в соответствие с законодательством. Устранены нарушения в бюджетном учете и отчетности.
Всего по результатам рассмотрения представлений принято 140 муниципальных правовых актов, 26 должностных лиц местных администраций привлечены к дисциплинарной ответственности.
В ходе проверки во многих поселениях были установлены случаи неполноты состава или недостоверности содержания бюджетной отчетности, прежде всего, связанные с неотражением объектов недвижимого имущества (в т.ч. после государственной регистрации прав на него).
Грубое нарушение требований к бухгалтерскому учету и отчетности (искажение любого показателя бухгалтерской отчетности, выраженного в денежном измерении, не менее чем на 10%) образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.11 Кодекса об административных правонарушениях. При этом нарушитель освобождался об административной ответственности в случае исправления ошибки до утверждения бухгалтерской отчетности. В мае 2019 года в Кодекс об административных правонарушениях были внесены изменения, в соответствии с которыми должностные лица государственных и муниципальных органов и учреждений привлекаются к административной ответственности за нарушения в бухгалтерском учете по ст. 15.15.6. Административным правонарушением по этой статье являться даже незначительное искажение информации об активах, обязательствах или финансовом результате (не менее чем на 1% либо 100,0 тыс.руб.). Кроме того, нарушитель будет освобождаться от административной ответственности лишь в случае, если искажения будут устранены до их выявления органом финансового контроля. К нарушениям, допущенным в проверенных поселениях в 2018 году данные изменения не применяются.
Администрации ряда поселений по-прежнему осуществляли полномочия администратора доходов от штрафов, налагаемых административными комиссиями, при этом, поскольку полномочиями по созданию административных комиссий наделены районы, соответствующие функции должны осуществлять администрации районов. Кроме того, в бюджеты бюджеты Кушаговского и Новосилишинского сельсоветов Усть-Таркского района были зачислены административные штрафы за нарушения, областных правовых актов, которые должны были зачисляться в областной бюджет.
Для устранения этого нарушения палата предложила поселениям прекратить осуществление полномочий по администрированию доходов от штрафов, налагаемых административной комиссией поселения, а также передать остатки расчетов по штрафам администрации района. Администрациям районов предложено получить от административных комиссий поселений документы по их деятельности, в т.ч. неисполненные постановления о наложении штрафов, и отразить в учете и отчетности соответствующую задолженность. Кроме того, были уточнены коды бюджетной классификации по доходам от штрафов для их зачисления в областной бюджет.
При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 46 БК РФ в местные бюджеты зачисляются административные штрафы за несоблюдение муниципальных правовых актов. В остальных случаях штрафы, установленные Законом НСО от 14.02.2003 № 99-ОЗ должны зачисляться в областной бюджет. В августе 2016 года Министерство юстиции НСО с учетом предложений палаты направило в муниципальные образования письмо с рекомендациями по зачислению административных штрафов для каждой статьи Закона НСО от 14.02.2003 № 99-ОЗ. По предложению палаты администрации поселений и районов уточнили коды бюджетной классификации с целью зачисления в областной бюджет штрафов, ранее ошибочно зачисленных в местные бюджеты.
В Красноярском и Неудачинском сельсоветах Татарского района, в Победенском и Яркульском сельсоветах Усть-Таркского района были превышены нормативы формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, установленные Постановлением Правительства НСО от 31.01.2017 № 20-п.
В ходе проверки КСП НСО отмечала, что одной из причин нарушений нормативов является способ их установления. Поскольку норматив на содержание органов местного самоуправления установлен на одного жителя муниципального образования, для поселений с населением меньше 200 чел. сумма расходов на содержание администрации по нормативу в 5 раз меньше, чем в поселениях с численностью населения 1000 чел. Однако фактическая численность работников администрации и расходы в такой пропорции не уменьшаются. Кроме того, базовые нормативы установлены в расчете на 1 жителя для разных интервалов численности населения муниципальных образований, при этом размер базового норматива сокращается по мере увеличения численности населения. При увеличении численности населения (переходе границы интервала численности населения) общий объем нормативных расходов резко сокращается. Так, например, для сельского поселения с численностью населения 999 чел. объем базовой части нормативных расходов составляет 2 813,2 тыс.руб. в год (норматив – 2 816,0 руб. на 1 жителя), а для поселения с численностью населения 1 000 чел. – лишь 1 580,0 тыс.руб. (норматив – 1 580,0 руб. на 1 жителя).
По результатам рассмотрения этих вопросов на рабочей группе Министерства финансов НСО было принято решение, что основным способом решения проблемы сокращения нормативов для поселений с численностью населения менее 500 чел. являются меры по укрупнению поселений в рамках проводимой политики совершенствования территориальных основ местного самоуправления. Рассмотрение вопроса резкого изменения объема базовой части нормативных расходов при переходе границы интервала численности населения было приостановлено до правового урегулирования вопросов по совершенствованию территориальных основ местного самоуправления, в том числе связанного с внесением изменений в Конституцию РФ.
Министерством финансов НСО было подготовлено и направлено в районы области письмо о необходимости предотвращения фактов превышения нормативов, организации контроля за расходами, не включаемыми в норматив (в том числе относимыми на подраздел 0113 «Другие общегосударственные вопросы») при планировании и исполнении местных бюджетов, взаимодействии районных управлений финансов, глав поселений и контрольно-счетных органов при проверке соблюдения нормативов (в части исключения расхождений в суммах нормативных расходов и расходов, исключаемых из норматива).
Поскольку соблюдение указанных нормативов согласно ст. 136 БК РФ является условием получения межбюджетных трансфертов, их нарушение образует состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 15.15.3 Кодекса об административных правонарушениях. В отношении глав 4-х поселений были составлены протоколы об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которых мировым судьей Татарского района было наложено 2 штрафа на общую сумму 20 тыс.руб. В Усть-Таркском районе мировой судья дела об административных правонарушениях прекратил в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности (судья решил, что срок давности составляет один год, а не два года как для нарушений бюджетного законодательства, поскольку в качестве одного из видов наказания за нарушение предусмотрена дисквалификация). Следует отметить, что в июле 2019 года в ч. 3 ст. 4.5 Кодекса об административных правонарушениях были внесены изменения, в соответствии с которыми давность привлечения к административной ответственности в таких случаях составляет один год, лишь если за данное нарушение не предусмотрен более длительный срок давности. Кроме того, в августе 2019 года в БК РФ также были внесены изменения, в соответствии с которыми нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов перестало быть основанием применения бюджетных мер принуждения.
В Болотнинском и Усть-Таркском районах администрации многих проверенных поселений «дробили» закупки на несколько договоров с общим предметом и исполнителем на общую сумму 7 917,0 тыс.руб. (это позволило поселениям обойти требования об использовании конкурентных способов закупок и условие о централизации закупок, осуществляемых за счет областных трансфертов).
Информация об указанных нарушениях была направлена в Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО, которое уполномочено на осуществление контроля как за соблюдением законодательства о контрактной системе, так и законодательства о защите конкуренции. По результатам рассмотрения аналогичных нарушений, выявленных по результатам проверки высокодотационных поселений Купинского района за 2017 год Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО вынесло решения о нарушении законодательства о защите конкуренции в отношении муниципальных заказчиков и их контрагентов (подрядчиков), а также привлекло их к административной ответственности за нарушение законодательства о защите конкуренции.
В действиях муниципальных заказчиков Болотнинского и Усть-Таркского районов Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО нарушений законодательства о защите конкуренции не усмотрело. В основном это связано с тем, что контракты с одинаковым (общим) предметом были заключены не в один и тот же день. По мнению КСП НСО, заключение контрактов (договоров) именно в один и тот же день, не является необходимым условием для квалификации «дробления» закупок. На искусственный (преднамеренный) характер «дробления» закупок указывает то, что на момент заключения первого контракта заказчику уже были известны объем и характеристики закупаемых товаров, работ, услуг, а также объем и сроки получения финансовых средств для их оплаты (потребности и возможности для закупки полностью сформировались на момент ее начала). Кроме того, Федеральная антимонопольная служба в письме от 14.11.2019 № ИА/100041/19 обратила внимание, что действия заказчиков по заключению нескольких контрактов в целях закупки работ, услуг по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, выполнение которых предусмотрено единой проектной документацией, либо в рамках конкретного раздела проектной документации, фактически являются уходом от проведения конкурентных процедур и нарушают требования Закона о контрактной системе.
Следует также отметить, что в соответствии с Постановлением Правительства НСО от 30.12.2013 № 597-п условием предоставления из областного бюджета субсидий местным бюджетам является централизация закупок товаров, работ, услуг из установленного перечня с начальной (максимальной) ценой контракта, превышающей 1 000,0 тыс.руб., финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет указанных субсидий. Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при централизации закупок осуществляет областное уполномоченное учреждение ГКУ НСО «Управление контрактной системы».
«Дробление» закупок, осуществляемых за счет субсидий из областного бюджета, приводит к отсутствию контрактов начальной (максимальной) ценой, превышающей 1 000,0 тыс.руб. В связи с этим КСП НСО предложила установить условие о централизации закупок за счет целевых межбюджетных трансфертов из областного бюджета в зависимости от объема указанных трансфертов (независимо от начальной (максимальной) цены контрактов и их количества). В ходе обсуждения данного предложения КСП НСО также обратила внимание, что Постановление Правительства НСО от 30.12.2013 № 597-п не регулирует порядок взаимодействия главных распорядителей средств областного и местных бюджетов при реализации условия о централизации закупок (регулируется лишь взаимодействие главных распорядителей средств областного бюджета с ГКУ НСО «Управление контрактной системы»). При этом вопросы предоставления межбюджетных субсидий, в том числе условия их предоставления, в настоящее время регулируются Постановлением Правительства НСО от 03.03.2020 № 40-п. Рассмотрение вопроса о способах правового регулирования взаимодействия областных и муниципальных органов (учреждений), в том числе в целях предотвращения «дробления» закупок, будет продолжено с участием Министерства финансов НСО.
Администрация Кушаговского сельсовета Усть-Таркского района часть межбюджетного трансферта в сумме 9,0 тыс.руб., предоставленного из бюджета района на кадастровые работы, была использована на ремонт в здании администрации, что является нецелевым использованием бюджетных средств.
В соответствии со ст. 306.2, 306.4 БК РФ в администрацию (финансовый орган) Усть-Таркского района было направлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения. Администрация района применила меру принуждения в виде уменьшения субсидий Кушаговскому сельсовету, на сумму средств, использованных нецелевым образом.
В нарушение ст. 78 БК РФ, ст. 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ порядки и соглашения о предоставлении субсидий юридическим лицам из местных бюджетов на общую сумму 4 245,9 тыс.руб. не содержали необходимых положений либо субсидии предоставлялись без согласия антимонопольного органа.
Информация о признаках нарушения законодательства о защите конкуренции при предоставлении субсидий направлена в Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО. По результатам рассмотрения информации Управлением Федеральной антимонопольной службы по НСО в адрес администраций поселений Болотнинского районов вынесено 4 предупреждения о прекращений действия (бездействия), которые содержат признаки нарушения законодательства о защите конкуренции (изменении муниципальных правовых актов, ограничивающих конкуренцию).
По результатам проверки КСП НСО предложила Министерству ЖКХ НСО и Департаменту по тарифам НСО принять дополнительные меры для повышения обоснованности выделения и эффективности использования бюджетных средств, ежегодно выделяемых коммунальным организациям на возмещение текущих производственных затрат. По информации Министерства ЖКХ НСО, в последние годы предоставление муниципальным образованиям средств областного бюджета осуществляется с учетом анализа обоснованности дополнительных расходов коммунальных организаций, проводимого Департаментом по тарифам НСО. В целях повышения эффективности коммунальных предприятий проводится их укрупнение с оптимизацией системы управления, штатной численности и производственных процессов.
Вместе с тем, в проверенных поселениях Болотнинсокго района основной целью выделения бюджетных средств являлось погашение задолженности за топливо. По мнению КСП НСО, для повышения обоснованности выделения бюджетных средств и эффективности их использования следует определить причины, по которым выручка конкретной коммунальной организации ежегодно оказывается меньше расходов на производство коммунальных услуг, а также объем средств, ежегодно необходимый для возмещения соответствующих затрат. При выполнении этих условий наличие задолженности за топливо и невозможность сформировать его нормативный запас следует рассматривать как невыполнение коммунальной организацией своих обязательств по обеспечению бесперебойности производства коммунальных услуг и как основание для замены коммунальной организации или ее руководства.
В Болотнинском районе процесс передачи району полномочий по организации тепло- и водоснабжения не завершен, при этом регистрация права муниципальной собственности и передача перечней имущества в Департамент имущества НСО на утверждение были осуществлены еще в 2017 году.
С 1 июля 2017 года вступил в силу Закон области от 31.01.2017 № 137-ОЗ, который предусматривает перераспределение полномочий по организации тепло- и водоснабжения от сельских поселений в пользу районов. Следует отметить, что в соответствии с ч. 11.1 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ разграничение имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами и поселениями осуществляется правовыми актами субъектов РФ, принимаемыми по согласованным предложениям органов местного самоуправления соответствующих муниципальных образований. В соответствии Законом Новосибирской области от 02.03.2016 № 41-ОЗ право собственности на передаваемое имущество возникает с момента подписания передаточного акта уполномоченным лицом органа местного самоуправления, наделенного полномочиями по передаче имущества, и уполномоченным лицом органа местного самоуправления, наделенного полномочиями по принятию имущества. Положения указанных законов позволяют существенно сократить временные и материальные затраты на оформление прав собственности при изменении перечня вопросов местного значения сельского поселения. Однако на практике принятие распоряжений Правительства НСО о разграничении имущества между муниципальными районами и поселениями осуществляется после постановки недвижимости имущества на кадастровый учет и регистрации права собственности на него.
В Болотнинском районе работа по регистрации права муниципальной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры была проведена в 2017 году. Перечни имущества, подлежащего передаче из собственности поселений и собственность района, были направлены в Департамент имущества НСО также в 2017 году. При этом распоряжение Правительства НСО о разграничении имущества принято не было. КСП НСО предложила Департаменту имущества НСО определить причины длительного рассмотрения перечней имущества, используемого для тепло- и водоснабжения и передаваемого из собственности сельских поселений в собственность муниципальных районов, и принять меры для ускорения процедур передачи имущества. По информации Департамента имущества НСО, администрацией Болотнинского района осуществляется подготовка нового пакета документов для повторного направления в связи с необходимостью регистрации права муниципальной собственности на земельные участки в пределах которых находятся объекты недвижимого имущества, уточнения сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, прекращения права оперативного управления на недвижимое имущество.
В Усть-Таркском районе поселения в 2017 году передали муниципальные предприятия в собственность района. При этом работа по регистрации права муниципальной собственности на объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, на момент проверки еще не была завершена. КСП НСО отмечает, что для в данном случае изменения были внесены лишь в Единый государственный реестр юридических лиц в части собственника унитарных предприятий. В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ при переходе права собственности на муниципальные предприятия к муниципальному району предприятия сохранили право хозяйственного ведения на принадлежащее им имущество (хотя недвижимое имущество предприятий формально осталось в собственности поселений). По информации Департамента имущества НСО, принятие распоряжения Правительства НСО о разграничении имущества в таких случаях не требуется.
В Болотнинском районе заключались соглашения, предусматривающие обратную передачу районных полномочий по организации тепло- и водоснабжения сельским поселениям. Условием предоставления трансфертов из бюджета района на осуществление районных полномочий по тепло- и водоснабжению было софинансирование расходов за счет средств бюджетов поселения, что не соответствует ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Соглашения, предусматривающие обратную передачу районных полномочий по организации тепло- и водоснабжения сельским поселениям, заключались для предоставления поселениям межбюджетных трансфертов из бюджета района, которые затем направлялись на предоставление субсидий муниципальным предприятиям. При этом после перераспределения полномочий на районный уровень субсидии коммунальным организациям могут предоставляться непосредственно из районных бюджетов. Обратная передача полномочий и межбюджетных трансфертов в бюджеты поселений приводит к необходимости администрирования и соответствующих доходов и расходов местных бюджетов, а также к сохранению типичных нарушений при предоставлении субсидий из бюджетов поселений.
При предоставлении межбюджетных трансфертов из бюджета района бюджетам поселений на осуществление переданных поселениям полномочий было предусмотрено условие об осуществлении софинансирования расходов за счет средств бюджетов поселений в размере 5%. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ для осуществления переданных полномочий органы МСУ имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа МО. Советы депутатов указанных поселений решения об использовании собственных средств бюджетов поселений на осуществление переданных районом полномочий не принимали. При этом если бы собственные средства из бюджета поселения не были выделены, было бы нарушено условие предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета района. По информации администраций поселений, с 2020 года условие об осуществлении софинансирования расходов за счет средств бюджетов поселений исключено.
В Татарском и Усть-Таркском районах распределение полномочий по организации библиотечного обслуживания не соответствует законодательству, расходы на содержание помещений библиотек финансируются из бюджетов поселений, хотя с 2018 года это полномочие муниципальных районов.
В ходе проверок, проведенных в прошлые годы, палата отмечала, что осуществление полномочий по библиотечному обслуживанию в районах области организовано по-разному. Район и поселения могли осуществлять свои полномочия через собственные учреждения, либо поселения могли передать району свои полномочия и трансферты на их осуществление (в таком случае в поселении работало структурное подразделение районной библиотеки). С 2018 года вступил в силу Закон области от 03.10.2017 № 202-ОЗ, который предусматривает перераспределение полномочий по библиотечному обслуживанию от сельских поселений в пользу районов. В связи с этим, расходы на содержание помещений библиотек в поселениях должны осуществляться за счет средств районного бюджета. В 2019 году Министерство культуры НСО направило в муниципальные образования письмо с рекомендациями по организации централизованного библиотечного обслуживания в сельских поселениях.
Палата предложила поселениям заключить с районной библиотекой договоры пользования помещениями, предусматривающие возмещение расходов на содержание помещений из бюджета района. Соответствующие меры в Татарском и Усть-Таркском районах были приняты в 2019-2020 годах.
В Татарском районе поселения перечисляют в бюджет района межбюджетные трансферты на содержание и охрану зданий домов культуры поселений, при этом соответствующее имущество району не передано, соответственно, возмещение расходов на его содержание должно осуществляться в форме оплаты услуг.
Обслуживание и охрана зданий муниципальных учреждений не является полномочием органов местного самоуправления (это обязанность самого учреждения, как владельца имущества). Полномочие по созданию и содержанию учреждения не может быть передано без имущества соответствующего учреждения. Только в этом случае в бюджет района могут перечисляться межбюджетные трансферты на осуществление переданного полномочия. В ином случае расходы на содержание имущества следует перечислять районному учреждению, осуществляющему соответствующую деятельность, в виде оплаты за выполненные работы (оказанные услуги) в соответствии с законодательством о контрактной системе. КСП НСО предложила расторгнуть соглашения о передаче району полномочий по обслуживанию и охране зданий домов культуры и заключить соответствующие гражданско-правовые договоры на оказание услуг. Либо вместе с полномочиями по содержанию зданий домов культуры району может быть передано соответствующее имущество.
Администрация Татарского района в ответ на информационное письмо КСП НСО сообщила, что заключить гражданско-правовые договоры на обслуживание и охрану зданий домов культуры поселений либо передать муниципальному району здания домов культуры поселений невозможно. Однако в других районах подобные механизмы передачи полномочий в сфере культуры реализованы. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений могут передать району полномочия по созданию муниципальных учреждений культуры поселения, в том числе имущество, необходимое для осуществления переданных полномочий (здания, оборудование и инвентарь домов культуры поселений). При этом могут быть переданы не все, а часть (отдельные) полномочия и имущество (например, полномочия по созданию учреждения, осуществляющего обслуживание и охрану зданий домов культуры поселений). В этом случае учреждение района будет осуществлять обслуживание и охрану закрепленных за ним на праве оперативного управления зданий домов культуры поселений. Персонал, осуществляющий обслуживание и охрану зданий домов культуры поселений будет находиться в штате учреждения района, а персонал, оказывающий населению поселения услуги в сфере культуры, – в штате учреждения культуры поселения. Учреждениям культуры поселений здания домов культуры должны быть переданы в безвозмездное пользование для использования в основной деятельности. В других районах полномочия по обслуживанию и охране зданий домов культуры остаются у поселений. В этом случае здания и обслуживающий персонал домов культуры остаются в администрации или учреждения поселения и содержится за счет средств бюджета поселения. Основной персонал домов культуры переходит в районное учреждение культуры и содержится за счет средств межбюджетного трансферта из бюджета поселения в бюджет района.
