В Счетной палате Российской Федерации 18 декабря прошло ежегодное заседание Совета КСО. В нем принимали участие представители практически всех региональных палат. Вместе они формируют единую систему аудита в стране, что придает особенную важность этой встрече.

«Наши встречи в декабре уже стали традиционными. И действительно, любые форматы общения нацеливают нас на открытый диалог. В стратегии счетной палаты вопрос открытости, открытого диалога – одна из ключевых задач. Сегодня мы подведем итоги деятельности комиссий и отделений определим приоритеты на следующий год», - заявила в своем приветственном слове заместитель Председателя Счетной палаты Галина Изотова.

Участники встречи ознакомились с принципами и методами, которые использует Счетная палата для повышения прозрачности своей работы.

Анализ реализации нацпроектов – один из приоритетов на ближайшие пять лет. И ключевое значение в этой работе отводится взаимодействию Счетной палаты РФ с контрольно-счетными органами. Реализация всех национальных проектов происходит непосредственно в регионах. Ключевые эффекты, направленные на улучшение качества жизни граждан, должны быть в первую очередь понятны и видны на местах.

Галина Изотова обозначила основные направления, по которым Счетная палата будет взаимодействовать с контрольно-счетными органами. Приоритетом до 2024 года останутся кадры – профессиональные компетенции сотрудников. «Мы будем расширять обмен своим опытом и практиками. Так, мы планируем более комплексно подходить к организации обучающих видеосеминаров, развивать обратную связь, чтобы полнее и оперативнее делиться с вами идеями», - сказала она.

Другой аспект – развитие цифровизации. Легкий и удобный IT-инструментарий позволит полноценно и эффективно реализовывать полномочия КСО. Пример – Портал Счетной палаты и Контрольно-счетных органов. «Это уникальная «он-лайн площадка», ни в одном федеративном государстве таких примеров нет. Только у нас реализовано цифровое взаимодействие и обмен опытом между разными уровнями внешнего государственного аудита. В этом году Счетная палата провела три совместные контрольные мероприятия, используя новый цифровой инструментарий. Мы будем продолжать совершенствовать этот всеми востребованный ресурс», - заявила Галина Изотова.

Аудитор Татьяна Блинова в своем выступлении рассказала об одном из самых масштабных совместных с КСО мероприятий – аудите судебной системы. В этой работе были задействованы палаты всех регионов. По ее словам, мероприятие помогло не только выявить проблемы в судебной системе, но и указало на необходимость привести к единому стандарту итоговые документы КСО. «Пока наполненность отчетов в разных регионах отличается», - пояснила Татьяна Блинова.

В 2020 году Счетная палата планирует оптимизировать процессы подготовки и проведения совместных и параллельных мероприятий с КСО и совершенствовать методологию самих проверок.

«Развитие взаимодействия Счетной палаты и контрольно-счетных органов является для нас одним из приоритетных направлений деятельности. Партнерство выступает ключевым принципом нашей совместной работы. Мы нацелены укрепить ее методологические основы, создавать общую современную цифровую среду, совершенствовать качество итоговых документов, поддерживать открытость контрольных органов перед обществом», - заключил директор Департамента внешних связей СП Тимур Махмутов.

С докладом о результатах работы комиссии Совета КСО по правовым вопросам в 2019 году перед участниками Совета выступила ее председатель, председатель КСП Новосибирской области Елена Гончарова.

Она сказала, что в 2019 году комиссия по правовым вопросам продолжала работу по обобщению предложений о внесении изменений в Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».

В конце 2018 года по поручению Президиума Совета комиссией была подготовлена таблица предлагаемых изменений в Федеральный закон № 6-ФЗ. Таблица содержит 23 изменения, одобренные на заседании Совета в декабре 2017 года и 17 изменений, отобранных рабочей группой Совета Федерации. Таблицу дополнительных изменений поддержали 78 контрольно-счетных органов субъектов РФ (92% от их общего числа). После согласования в начале 2019 года таблица была направлена в СП РФ для дальнейшей работы с комитетами и комиссиями Государственной Думы и Совета Федерации.

В текущем году также был образован Экспертный совет по вопросам контроля в сфере государственных (муниципальных) финансов и иных ресурсов при Комитете Государственной Думы по контролю и Регламенту. На заседании Экспертного совета, в который вошли представители КСО, рассматривалась подготовленная комиссией таблица предлагаемых изменений в Федеральный закон № 6-ФЗ.

В 2020 году комиссия продолжит работу над подготовленными предложениями о внесении изменений в Федеральный закон № 6-ФЗ.

Следует отметить, что в апреле 2019 года Законодательным Собранием города Севастополя в Государственную Думу внесен законопроект, предусматривающий внесение изменений в Федеральный закон № 6-ФЗ. Законопроект получил отрицательные отзывы от комитетов Государственной Думы, Совета Федерации, правового управления, Правительства РФ и был отклонен. При этом этот законопроект содержал 6 из 40 изменений, ранее одобренных КСО и включенных в таблицу предлагаемых изменений. В частности, предложение о предоставлении КСО доступа к информационным системам. Отрицательные заключения были даны и по этому предложению. При этом в июле этого года в БК РФ были внесены изменения, предусматривающее предоставление постоянного доступа к информационным системам для органов внутреннего финансового контроля. Формулировка этой нормы совпадает с нашими предложениями по внесению изменений в Федеральный закон 6-ФЗ. Но для контрольно-счетных органов аналогичная норма в БК РФ включена не была.

Следует также отметить, что даже при наличии доступа к информационным системам их данные не могут быть полноценно использованы для осуществления финансового контроля без специального программного обеспечения (аналитических систем автоматизации и цифровизации контрольной деятельности). При этом самостоятельная разработка соответствующего программного обеспечения каждым КСО невозможна и нецелесообразна. Федеральный проект цифровизации государственного управления предусматривает создание информационных систем для осуществления государственного контроля, но только для исполнительных органов власти.

В 2020 году комиссия планирует провести анализ правового регулирования вопросов предоставления КСО доступа к информационным системам автоматизации бюджетного процесса.

В 2019 году актуальной также была работа по приведению законодательства субъектов РФ в соответствие с изменениями Федерального закона 6-ФЗ, принятыми в конце 2018 года (559-ФЗ и 566-ФЗ от 27.12.2018).

Федеральным законом № 559-ФЗ к случаям, когда гражданин не может быть назначен на должность председателя, заместителя председателя или аудитора контрольно-счетного органа, отнесено близкое родство или свойство с председателем представительного органа, высшим должностным лицом (главой), руководителями судебных и правоохранительных органов. Ранее это условие должно было соблюдаться лицами, уже назначенными на должности контрольно-счетного органа. Соответствующие изменения требовалось внести в региональные законы о контрольно-счетных органах.

В соответствии с Федеральным законом № 566-ФЗ законами субъектов РФ должен быть определен порядок заключения соглашений о передаче КСО субъектов РФ полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В начале года в комиссию поступило несколько обращений по вопросам реализации этого закона. В феврале 2019 года рабочей группой комиссии была проведена работа по анализу проблем правового регулирования передачи КСО субъектов РФ полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля. В ответ на обращение комиссии была получена информация от контрольно-счетных органов 68-ми субъектов РФ, в т.ч. проекты разрабатываемых и рассматриваемых и тексты принятых законов. При этом почти половина КСО сообщила о проблемах, возникающих при передаче полномочий, требующих решения на федеральном уровне.

Прежде всего, это вопрос об источниках финансирования переданных полномочий. Минфин РФ дает неоднозначные ответы на вопросы о возможности предоставления трансфертов из местных бюджетов в региональный бюджет на финансирование переданных госорганам муниципальных полномочий. В ответ на обращение СП РФ Минфин дал ответ, что предоставление таких трансфертов бюджетных законодательством не предусмотрено и переданные полномочия должны будут финансироваться из бюджетов субъектов РФ. Но в открытых источниках также имеются письма Минфина, что предоставление таких трансфертов не запрещено и может осуществляться на основании решений соответствующих региональных и муниципальных органов. Мы пришли к выводу, что в этих условиях целесообразно прямо прописать источники финансирования в региональном законе со ссылкой на бюджетное законодательство.

От коллег также поступали предложения разработать типовые законы и соглашения о передаче полномочий. Но, на наш взгляд, общей схемы здесь быть не может, где-то такие законы уже приняты и действуют, где-то формальное требование об установлении порядка будет выполнено, но фактически полномочия передаваться не будут (прежде всего, поскольку уже существует система муниципальных КСО), где-то передача полномочий планируется, правда, в основном по инициативе исполнительных органов власти. Основной вывод по результатам проведенного комиссией анализа заключается в том, что, прежде всего, необходимо определиться с региональной спецификой, целесообразностью или нецелесообразностью передачи полномочий в конкретном регионе. И только затем, исходя из этой специфики, можно разрабатывать закон и, при необходимости, соглашение о передаче полномочий.

В 2020 году комиссия планирует продолжить работу по анализу реализации 566-ФЗ.

Федеральным законом № 566-ФЗ также была установлена обязанность правоохранительных органов предоставлять информацию о принятых решениях по переданным КСО материалам. Напомню, что многие коллеги ранее неоднократно высказывали предложения о необходимости данной нормы.

В 2020 году комиссия планирует проанализировать общую практику взаимодействия КСО с правоохранительными органами.

Ряд мероприятий комиссии был посвящен вопросам административного производства. Был проведен анализ практики по делам об административных правонарушениях, за совершение которых назначено наказание в виде дисквалификации и практики осуществления КСО полномочий по администрированию доходов бюджетов от штрафов.

Анализ практики по делам об административных правонарушениях, за совершение которых назначено наказание в виде дисквалификации, показал, что по нарушениям, выявленным КСО, дисквалификация применяется крайне редко (всего 5 случаев в 4-х субъектах РФ за 2015-2019 годы).

Комиссией отмечены проблемы определения круга привлекаемых к ответственности должностных лиц, недопустимости применения дисквалификации к выборным должностным лицам, подсудности дел в отношении государственных и муниципальных служащих районным судам, а также применения сроков давности по составам административных правонарушений, предусматривающим наказание в виде дисквалификации.

В ряде случаев судами применялся годичный срок давности, хотя за нарушения бюджетного законодательства срок давности составляет два года. С учетом предложений комиссии Верховным судом был внесен законопроект, которым эта неопределенность была снята. Изменениями, внесенными в КоАП в июле этого года, предусмотрено что годичный срок давности применяется, если для данного нарушения не предусмотрен более длительный срок давности (в частности, по бюджетным нарушениям – 2 года).

Анализ практики администрирования КСО доходов от штрафов показал, что это довольно трудоемкое полномочие, при выполнении которого требуется выполнять большое число функций по прогнозированию доходов, внесению информации в реестры источников доходов и информационную систему государственных платежей, ведению бюджетного учета и составлению отчетности по разным бюджетам, работе с просроченной задолженностью.

С 2020 года вступают в силу новые принципы зачисления административных штрафов, которые должны были упростить работу администраторов доходов, уменьшить числа ситуаций, когда штрафы, администрируемые одним органом зачисляются в разные бюджеты. Но, как показал анализ, для региональных КСО ситуация, скорее, ухудшилась. Прежде всего, возникает проблема, как администрировать штрафы, наложенные федеральными судами, по новым правилам они являются доходами федерального бюджета. Наши протоколы рассматривают районные суды, если состав предусматривает наказание в виде дисквалификации или если проводилось административное расследование.

Когда мы завершали анализ, появилась информация, что по всем штрафам, налагаемым судами, Минфин РФ планирует установить единого администратора – Федеральную службу судебных приставов. Это действительно сняло бы нагрузку с региональных органов. Но фактически в порядке применения бюджетной классификации Минфин установил, что по федеральным судам каждый орган, направивший протокол, по-прежнему администрирует доходы сам.

По мировым судьям штрафы администрируют региональные органы, обеспечивающие деятельность мировых судей. При этом практика показывает, что эти органы не готовы осуществлять полномочия администраторов в отношении десятков тысяч постановлений мировых судей (они этого никогда не делали, и у них нет для этого кадровых и технических условий). Поэтому, например, в Новосибирской области у нас сложилось понимание, что как минимум первое время придется сохранить прежние принципы администрирования доходов (каждый региональный орган, направивший протокол мировому судье, администрирует доходы сам).

По муниципальным КСО изменения принципов администрирования, скорее, имеют благоприятный характер. Органы муниципального контроля, выявившие нарушение и составившие протокол, сами администрируют доходы, которые полностью зачисляются в соответствующий местный бюджет. Для региональных КСО такой вариант, на наш взгляд, тоже был бы оптимальным. Комиссия делала такое предложение по результатам анализа новой редакции БК РФ, проведенного в 2018 году, но они не были учтены при внесении соответствующих изменений.

По результатам мероприятий, проведенных в 2018 году, комиссия также делала ряд предложений по изменению бюджетного законодательства, работа над которым продолжалась в текущем году.

По результатам анализа практики направления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения и анализа новой редакции БК РФ было сделано предложение исключить из БК РФ фактически не применявшуюся меру в виде передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств. Минфин РФ планировал заменить ее дисквалификацией при повторном совершении нецелевого использования средств, но в новой редакции БК РФ аналогичная мера по-прежнему сохранялась. По предложению комиссии Председатель СП РФ Алексей Леонидович Кудрин направил соответствующее обращение в Минфин РФ и в июле этого года Федеральным законом № 199-ФЗ эта мера была исключена из БК РФ.

По результатам анализа новой редакции БК РФ, проведенного в 2018 году, комиссия также делала предложение исключить полномочие по проведению ежегодной внешней проверки бюджетной отчетности каждого главного администратора бюджетных средств. Законодательным органам и гражданам, которым мы представляем свои результаты, вопросы бюджетного учета и отчетности мало интересны. При этом сделать обоснованные выводы о достоверности или недостоверности отчетности в целом мы не можем, поскольку не имеем сил и средств провести полную проверку отчетности сотен органов и учреждений. Провести анализ консолидированной отчетности на предмет наличия в ней существенных проблем и искажений мы может и без полномочия проверять отчетность каждого главного администратора.

75 КСО субъектов РФ поддержали предложение исключить из БК РФ внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов. В соответствии с протокольным поручением Президиума Совета в начале 2019 года комиссией были подготовлены дополнительные обоснования данного предложения, которые направлены в СП РФ. Анализ практики проведения внешней проверки в этом году также проводила комиссия по вопросам методологии. Мы направили в адрес комиссии свои выводы, предложения и обоснования по этому вопросу.

Также нужно попытаться исключить случаи, когда одни и те же вопросы деятельности КСО регулируются и БК РФ и Федеральным законом № 6-ФЗ. Формулировки норм часто не совпадают, в БК РФ изменения вносятся гораздо чаще, и значительная часть работы с Федеральным законом № 6-ФЗ связано именно с определением того, какая из формулировок имеет приоритет, и какую целесообразно сохранить при унификации законодательства. Например, это вопрос, что подлежит экспертизе: госпрограммы или их проекты. По мнению правовой комиссии, в БК РФ целесообразно сохранить только те полномочия КСО, которое в нем прямо предусмотрены и регламентированы (экспертиза проекта бюджета, внешняя проверка отчета об исполнении бюджета, проверка высокодотационных муниципалитетов). Упоминание других полномочий КСО из БК РФ лучше исключить, оставив ссылку на Федеральный закон № 6-ФЗ.

Также сохраняется актуальность уточнения формулировки основного полномочия КСО. Минфин РФ предлагает термин «государственный финансовый контроль» заменить на «государственный бюджетный контроль». Но для КСО эта формулировка слишком узкая, на нас помимо бюджета, как минимум, еще и контроль за использованием имущества. В части органов внутреннего контроля Минфин РФ, похоже, будет настаивать на изменении формулировки, но для КСО возможен компромисс, когда наше основное полномочие можно переименовать в «государственный и муниципальный аудит», по аналогии с Законом о СП РФ. Важно, чтобы такое изменение было внесено одновременно и в БК РФ и в 6-ФЗ. Иначе вновь возникнут противоречия и нестыковки в федеральном законодательстве.

В течение 2019 года в комиссию поступило 11 обращений КСО, в которых поставлено 33 вопроса по различным направлениям правоприменения и правового регулирования деятельности КСО. По 8-ми обращениям подготовлены заключения или письма, содержащие согласованную позицию членов комиссии. 3 обращения, поступившие в декабре, находятся на рассмотрении комиссии, заключения по ним будут готовы в начале следующего года.

Поступившие в 2019 году обращения касались вопросов осуществления финансового контроля в отношении централизованных бухгалтерий (СП Оренбургской области); реализации механизма передачи органам внешнего финансового контроля субъектов Российской Федерации полномочий по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля и финансового обеспечения реализации принятых полномочий (КСП Краснодарского края, отделение ЦФО); самостоятельного определения сроков проведения контрольного (экспертно-аналитического) мероприятия (КСП Тамбовской области); применения и совершенствования законодательства об административных правонарушениях (СП Саратовской области, СП Республики Бурятия); общие вопросы судебной практики и реализация полномочий КСО с учетом изменений Бюджетного кодекса РФ (СП Оренбургской области, КСП Томской области).

В соответствии с Положением о комиссии по правовым вопросам одной из ее задач является оказание правовой помощи членам Совета. При работе с обращениями коллег мы исходим из необходимости детального рассмотрения правовых вопросов, актуальных для деятельности всех контрольно-счетных органов. Поэтому прошу коллег более ответственно подходить к направлению общений в комиссию, поскольку по каждому вопросу нужно провести большую работу.

В соответствии с планом работы на 2019 комиссией проводится анализ отдельных вопросов правового регулирования в сфере строительства, рассматриваемых КСО при проведении проверок. По итогам данного мероприятия планируется обобщить судебную практику и предложения по совершенствованию законодательства, по вопросам использования бюджетных средств на строительство, реконструкцию, текущий и капитальный ремонт. В настоящее время подготовлен проект итогового документа, который комиссия планирует рассмотреть до конца 2019 года.