В соответствии с требованиями бюджетного законодательства и планом работы на 2019 год Контрольно-счетная палата Новосибирской области провела экспертизу проекта Закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» (далее – Законопроект). Законопроект и результаты экспертизы были рассмотрены на заседании комитета Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности 15.11.2019. Председатель палаты Е.А. Гончарова выступила на заседании комитета с содокладом.

Законопроект поступил в палату 28 октября 2019 года в срок, установленный ст. 19 Закона области о бюджетном процессе. Дополнительные документы и материалы к Законопроекту представлены 28.10.2018 и 31.10.2018 с учетом разделения сроков их предоставления, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 18 Закона области о бюджетном процессе. Состав Законопроекта, дополнительных документов и материалов к нему соответствует ст. 184.1, 184.2 БК РФ и ст. 18 Закона области о бюджетном процессе.

Основная часть поступлений в областной бюджет (80,1%) прогнозируется за счет налоговых доходов, которые в основном администрируются Федеральной налоговой службой. В соответствии с БК РФ методику прогнозирования поступлений доходов в бюджет утверждает главный администратор доходов. Министерство финансов НСО осуществляет собственные расчеты, которые по ряду налогов больше расчетов главного администратора (на 3,0 млрд.руб. в 2020 году).

По налогу на доходы физических лиц, налогу на прибыль расхождение составляет 3%-3,5% за счет разницы в оценке ожидаемого исполнения за 2019 год. При этом рост поступлений налога на прибыль Министерством финансов НСО также оценивается достаточно консервативно, темпы роста прогнозируются на уровне заметно ниже, чем сложились в прошлые годы (прогноз – 5,5%, в прошлые годы – в среднем 22%). Но это обусловлено сложной предсказуемостью и большой волатильностью поступлений этого налога.

По налогу по упрощенной системе налогообложения прогноз Министерства финансов НСО больше, уем у УФНС, на 10,5% в 2020 году и на 30%-40% в 2021-2022 гг. В прогнозе на 2020 год Министерство финансов НСО учло высокие темпы роста поступлений в прошлые годы (которые составляют 20%-30% в год). В плановом периоде Министерство финансов НСО ожидает, что на упрощенную систему перейдут плательщики налога на вмененный доход, в связи с его отменой с 2021 года.

Следует отметить, что налог на вмененный доход полностью зачисляется в местные бюджеты, годовые поступления составляют около 1,5 млрд.руб. Примерно такую же сумму местные бюджеты получают в виде отчислений по упрощенной системе налогообложения, установленных с 2019 года. Переход налогоплательщиков на упрощенную систему не компенсирует местным бюджетам отмену налога на вмененный доход.

Для муниципальных районов изменение налоговых поступлений нивелируется областной системой бюджетного выравнивания. Финансовая помощь сокращается при увеличении собственных поступлений и увеличивается при снижении. Но для городских округов, не получающих финансовую помощь, изменение налоговых доходов напрямую влияет на финансовые возможности. С учетом этого необходимо продолжать работу совершенствованию системы межбюджетных отношений в области.

Доля безвозмездных поступлений (19,0%) заметно выше, чем было в проектах бюджета на прошлые годы. Она практически равна доле, предусмотренной в законе о бюджете на 2019 год (19,2%). Но это не является негативным фактором. В текущем году за счет реализации национальных и инфраструктурных проектов объемы трансфертов из федерального бюджета заметно выросли. И в проекте федерального бюджета распределено гораздо больше трансфертов, чем раньше.

Однако информация о распределении дотаций региональным бюджетам еще отсутствует, и в проекте областного бюджета поступления запланированы в сумме текущего года. Поэтому все же целесообразно рассмотреть вопрос о более раннем внесении проекта бюджета. Проект без учета федеральных целевых трансфертов может быть внесен к началу октября, что даст возможность более обстоятельно рассмотреть вопросы распределения ассигнований за счет собственных средств областного бюджета. Федеральные целевые трансферты и другие изменения федеральной бюджетной политики, которые не зависят от областных решений, могут быть учтены ко второму чтению (к началу ноября).

Доля неналоговых доходов продолжит сокращаться, в проекте бюджета она меньше 1% (из них 2/3 поступлений приходится на штрафы за нарушение правил дорожного движения). Доходы от областного имущества составляют меньше 0,2%.

Следует отметить, что в начале октября вступили в силу изменения в областной закон о приватизации, согласно которому план приватизации должен составляться на три года (палата уже много лет делала такое предложение). Но включенный в проект бюджета план приватизации составлен по старым правилам. Департаменту имущества следовало готовить новый вариант параллельно с рассмотрением изменений в законодательство либо предусмотреть отсрочку для вступления в силу новых правил. Следует отметить, что прогноз доходов от продажи зданий и помещений сделан Департаментом исходя из остаточной стоимости, которая в разы меньше кадастровой. Продаются объекты, как правило, по цене даже выше кадастровой. При этом методика прогнозирования доходов от приватизации Департаментом все еще не утверждена.

Основные параметры Законопроекта соответствуют бюджетному законодательству и дополнительным ограничениям, предусмотренным условиями получения бюджетных кредитов из федерального бюджета. В 2020 году дефицит в сумме 4,6 млрд.руб. планируется профинансировать за счет займов и уменьшения остатков средств бюджета. Государственный долг области в 2020 году увеличится на 5,7%. Но за счет более высоких темпов роста доходов отношение долга к налоговым и неналоговым доходам будет уменьшаться с 36,7% в 2019 году, до 36,0% в 2020 году. В плановом периоде бюджет планируется сбалансированным по доходам и расходам, объем долга планируется сохранить на уровне 2020 года.

В связи с наступлением сроков возврата реструктурированных в 2017 году бюджетных кредитов их доля в структуре долга уменьшается за счет увеличения доли банковских кредитов. При этом область, скорее всего, сможет претендовать на продление сроков реструктуризации (поскольку налоговые и неналоговые доходы бюджета в 2018-2019 гг. росли быстрее инфляции).

В связи с изменением бюджетного законодательства предоставление гарантий планируется с правом регрессного требования. В прошлые годы планировались формально «безвозвратные» гарантии, поскольку по ним меньше требования к получателям. Вместе с тем, этими же изменениями исключена возможность безвозмездного предоставления бюджетных кредитов. В связи с этим требуется установить размер платы по бюджетным кредитам, предоставляемым из областного бюджета местным.

Почти 94% расходов областного бюджета включены в 29 действующих и 3 новые государственные программы. По 28 госпрограммам объемы финансирования, предусмотренные в паспорте и Законопроекте, не совпадают (общая сумма расхождений в 2020 году около 35 млрд.руб.). На официальных сайтах заказчиков размещены проекты изменений госпрограмм, однако по 9-ти госпрограммам объемы финансирования в проектах изменений также не совпадают с Законопроектом.

Кроме того, в области утверждены паспорта 53 региональных проектов, соответствующие по сферам действия национальным и федеральным проектам. В тоже время в Законопроекте предусмотрены расходы на реализацию только 40 региональных проектов в сумме 29 млрд.руб. в 2020 году. Проводимый палатой мониторинг показал, что по многим региональным проектам начало реализации планируется с 2020-2021 годов. В других случаях разрыв между количеством утвержденных и финансируемых проектов может быть связан с ожиданием распределения федеральных средств.

Также следует отметить, что по ряду проектов доля областного финансирования существенно больше предусмотренных соглашениями 4%. В частности, это связано с тем, что расходы на содержание инфраструктуры, создаваемой за счет средств федерального бюджета, будут осуществляться за счет средств областного бюджета. Расходы на проектирование и подготовительные работы, осуществляемые до заключения соглашений о выделении федеральных средств, также, как правило, полностью ложатся на областной и местные бюджеты.

Коды и наименования региональных проектов соответствуют кодам и наименованиям национальных и федеральных проектов. Соответствующие коды включены в целевые статьи расходов областного бюджета в качестве основных мероприятий областных госпрограмм. Тем самым обеспечивается интеграция приоритетных проектов, государственных программ и бюджетного процесса, что положительно сказывается на прозрачности и информативности бюджета.

Вместе с тем, в проекте областного бюджета сохранились недостатки бюджетной классификации, возникшие в бюджете на текущий год при переходе на полноценную программную структуру расходов. Наименования направлений расходов (это последние пять знаков кода целевой статьи) часто дублируют наименования основных мероприятий госпрограмм. При этом такое дублирование излишне, направления расходов предназначены для дальнейшей детализации целей расходов. В прошлом году палата делала предложения, как избежать это дублирование, однако эти предложения не были реализованы в проектах бюджета ни на 2019, ни на 2020 годы.

В 2017-2019 гг. областными органами исполнительной власти была проведена большая работа по устранению нарушений в правовом регулировании и использовании бюджетных средств, реализации предложений палаты по совершенствованию законодательства и корректировке госпрограмм.

Вместе с тем, ряд нарушений и недостатков в планировании и использовании средств областного бюджета сохраняется. Основное нарушение сохраняется при планировании субвенций на реализацию образовательных программ. Утвержденная законом методика распределения предусматривает, что субвенции должны распределяться исходя из количества учеников и подушевого норматива финансирования. Однако к рассчитанному по методике объему субвенции добавляются средства на повышение оплаты труда работников образовательных организаций, что методикой не предусмотрено. Для устранения этого нарушения средства на повышение оплаты труда следует включать в норматив финансирования, что также требуется и по Федеральному закону об образовании.

Заказчики госпрограмм по-прежнему не соблюдают порядок принятия решений об осуществлении бюджетных инвестиций, которые являются необходимым основанием для включения соответствующих расходов в бюджет. В Законопроекте предусмотрены ассигнования на начало строительства 3-х новых объектов здравоохранения в 2020 году. Однако согласованные и утвержденные в установленном порядке решения об осуществлении бюджетных инвестиций, по этим объектам отсутствуют. Следует отметить, что это не нарушение Министерства строительства. Расходы на строительство планируются в соответствующих госпрограммах и согласно установленному порядку решения должны готовиться и приниматься заказчиками госпрограмм.

Предложения палаты по устранению установленных нарушений и недостатков изложены в экспертном заключении и пояснительной записке к нему.

Комитет Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности рекомендовал принять Законопроект в первом чтении и предложил Правительству Новосибирской области рассмотреть замечания и предложения по Законопроекту, изложенные в экспертном заключении Контрольно-счетной палаты Новосибирской области.