В статье 98 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрено осуществление контрольно-счетными органами аудита в сфере закупок. Аудит закупок представляет собой проверку, анализ и оценку информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по планируемым к заключению, заключенным и исполненным контрактам.

Использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг является традиционным предметом финансового контроля. Основным подходом к проведению аудита закупок является включение соответствующего вопроса (задачи) в тематические мероприятия по контролю за использованием бюджетных средств, среди которых есть расходы на закупки и их анализ может дать важную информацию для выводов по мероприятию в целом.

Всего в 2018 году использование бюджетных средств на закупку товаров, работ, услуг рассматривалось Контрольно-счетной палатой Новосибирской области в ходе 14-ти контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проведенных в отношении 50 заказчиков. Палатой проверено 6 418 закупок (контрактов) на сумму 8 299,6 млн.руб., осуществленных с использованием бюджетных или полученных из бюджета средств. В том числе проверено 316 закупок на сумму 81,0 млн.руб., осуществленных автономными учреждениями в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и 2 728 закупок на сумму 4 613,2 млн.руб., осуществленных Фондом модернизации и развития ЖКХ МО НСО в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.07.2016 № 615.

В ходе аудита закупок установлено 345 нарушений и недостатков на сумму 397,6 млн.руб., основная часть которых приходится на случаи неразмещения информации об исполнении и оплате контрактов, нарушения условий контрактов в части качества выполненных работ и своевременности их оплаты, непредъявления неустойки за несвоевременное исполнение контрактов, нарушения порядка формирования планов закупок. Также были установлены случаи неэффективного и нерезультативного использования средств, выделенных на закупки. Подробная информация об установленных нарушениях законодательства о закупках размещена на официальном сайте для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) portal.audit.gov.ru.

 

Следует отметить, что за счет использования муниципальными образованиями областной информационной системы в сфере закупок значительно сократилось число нарушений при размещении информации об исполнении и оплате муниципальных контрактов в единой информационной системе (на официальном сайте www.zakupki.gov.ru). Областная информационная система в сфере закупок интегрирована с информационной системой бюджетного процесса, что позволяет избежать ошибок при вводе одной и той же информации, а также обеспечить контроль за размещением информации о закупках со стороны финансовых органов. Финансовые получают от заказчиков контракты и документы об их исполнении, учитывают соответствующие бюджетные и денежные обязательства и осуществляют платежи только после осуществления контроля за наличием и правильностью оформления соответствующих документов. Информация о заключении, изменении, исполнении или оплате контрактов (электронные копии соответствующих документов) вводится в областные информационные системы один раз и используется для осуществления функций финансового органа, а также для планирования закупок и направления информации о них в единую информационную систему.

В 2018 году с учетом предложений палаты внесены изменения в Постановление Правительства Новосибирской области от 30.12.2013 № 593-п, уточняющие порядок предоставления муниципальным образованиям прав на использование государственной информационной системы в сфере закупок Новосибирской области. Кроме того, Министерством финансов НСО подготовлены типовые соглашение о передаче полномочий финансовых органов поселений на уровень района, а также об использовании областной информационной системы бюджетного процесса на муниципальном уровне, которые заключены всеми районами и поселениями области, использующими областные информационные системы. Наряду с бюджетными полномочиями типовое соглашение также предусматривает передаче на уровень района полномочий финансовых органов поселений по контролю в сфере закупок (за размещением информации о контрактах в единой информационной системе). В 2017 – 2018 годах функции финансового органа по контролю в сфере закупок осуществляют главы поселений, которые также являются контрактными управляющими. Передача полномочий на уровень района позволит осуществлять эти функции районному финансовому органу.

В 2019 году следует продолжить работу по интеграции федеральных и областных информационных систем в сфере закупок и бюджетного процесса. Возможности информационных систем могут быть использованы для устранения нарушений при формировании реестров закупок малого объема. Во многих поселениях реестр закупок, осуществленных без заключения контрактов, по-прежнему не соответствует требованиям ст. 73 Бюджетного кодекса РФ, содержащаяся в системах информация позволяет формировать реестр, соответствующий законодательству. Палата также предложила предоставить доступ к областным информационным системам в сфере закупок и бюджетного процесса органам государственного и муниципального финансового контроля. Это необходимо для более широкого использования информационных технологий при осуществлении финансового контроля, что является одним из основных направлений повышения его эффективности. В настоящее время владельцами и операторами информационных систем проводится работа по обеспечению такого доступа с рабочих мест работников органов государственного и муниципального финансового контроля.

 

Одним из приоритетных направлений аудита закупок в 2018 году были закупки в сфере информационно-коммуникационных технологий. В Новосибирской области уже несколько лет существует система централизованных закупок информационно-коммуникационного оборудования и программного обеспечения. В соответствии с Постановлением Правительства НСО от 23.11.2016 № 385-п (и ранее действовавшим Постановлением Губернатора НСО от 04.06.2015 № 105) функции государственного заказчика при осуществлении закупок товаров, работ, услуг в сфере информатизации и связи, технической защиты информации и использования информационно-коммуникационных технологий для государственных нужд областных исполнительных органов государственной власти, а также администрации Губернатора НСО и Правительства НСО осуществляет Департамент информатизации НСО. За счет этого значительный прогресс достигнут в вопросах повышения удобства и доступности государственных услуг в электронной форме для граждан, совершенствования информационного обеспечения государственного управления. В частности, в 2017 году в 1,5 раза увеличилось число пользователей Новосибирской области, зарегистрированных на Портале госуслуг.

Централизованное создание государственных информационных систем для государственных и муниципальных органов и учреждений обладает несомненными преимуществами, такими как экономия бюджетных средств, обеспечение совместимости и интеграции оборудования и программного обеспечения. Вместе с тем палатой были выявлены проблемы в использовании областных информационных систем. Одна из основных из них связана с недостатками в организации взаимодействия разработчиков, Департамента информатизации НСО и пользователей информационных систем, что приводит к неполному соответствию созданных систем потребностям пользователей, медленному устранению недостатков в созданных системах, сложностью процедур их доработки и, как следствие, неудобству созданных систем для пользователей и их неэффективному использованию. Основным направлением решения этих проблем, по мнению палаты, является использование платформенного принципа построения государственных информационных систем, когда конечные пользователи имеют достаточно широкие возможности осуществлять настройку систем под свои потребности. Для повышения эффективности использования областных информационных систем целесообразно также определить порядок предоставления прав на их использование не только областным исполнительным органам государственной власти, но и другим государственным органам Новосибирской области, а также органам местного самоуправления.

Вопросы взаимодействия Департамента информатизации НСО и областных органов (функциональных заказчиков), для которых приобретается оборудование и программное обеспечение, в настоящее время регулируются в государственной программе «Развитие инфраструктуры информационного общества Новосибирской области на 2015-2020 годы» (в разделе, устанавливающем механизм реализации программы). В частности, в программе предусмотрено, что оборудование и программное обеспечение, предназначенные для функциональных заказчиков (в том числе для учреждений, подведомственных областным исполнительным органам государственной власти), подлежат последующей передаче на баланс (забалансовый счет) функционального заказчика. При этом вопросы бухгалтерского учета не могут регулироваться государственными программами субъекта РФ и соответствующие положения должны быть исключены из программы. Палата предложила регулирование вопросов бухгалтерского учета при передаче неисключительных (лицензионных) прав на программное обеспечение осуществлять в соответствующих документах финансового органа и главных администраторов бюджетных средств (в учетной политике).

Также требуется принять меры по приведению в соответствие с законодательством практики заключения и исполнения государственных контрактов на оказание услуг по продлению технической поддержки от производителей оборудования (постгарантийное обслуживание). Указанные услуги оплачиваются при получении сертификатов (ключей) для доступа к сервисам (порталам, сайтам) технической поддержки производителей оборудования, при этом фактически осуществляется 100% авансирование в непредусмотренных законом об областном бюджете случаях и не оформляются документы о приемке оказанных услуг. Палата предложила срок действия контракта устанавливать на срок продления услуг по технической поддержке, предусматривать обязательства поставщика сертификата технической поддержки по возврату средств при нарушении условий оказания услуг. Также целесообразно рассмотреть вопрос об увеличении размера авансирования услуг по продлению технической поддержки, поскольку общепринятой практикой является их полная оплата при заключении договора (получении сертификатов и ключей) для доступа к сервисам технической поддержки).

 

В ряде проверенных поселений Коченевского, Краснозерского и Купинского районов были установлены нарушения в части отсутствия муниципальных правовых актов, регулирующих централизацию и нормирование закупок. В соответствии с ч. 5 ст. 26 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ государственные и муниципальные органы должны принять решение о полной или частичной централизации закупок подведомственных учреждений либо об осуществлении ими закупок самостоятельно. Полномочия на определение поставщиков, также могут быть переданы уполномоченному органу субъекта РФ или муниципального района по соглашению. Следует отметить, что уполномоченному органу другого уровня бюджетной системы не могут быть переданы полномочия по планированию закупок, исполнению и оплате контрактов. В соответствии со ст. 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, должны быть приняты муниципальные правовые акты о нормировании в сфере закупок, в том числе требования к закупаемым отдельным видам товаров, работ, услуг; предельные цены товаров, работ, услуг; нормативные затраты на обеспечение функций муниципальных органов и учреждений. Эти важные элементы контрактной системы являются основой для оценки обоснованности и целесообразности закупок и, соответственно, необходимы для проведения аудита закупок. После проведения проверки по представлениям палаты соответствующие муниципальные правовые акты в поселениях были приняты.

Решением Совета органов государственного и муниципального финансового контроля Новосибирской области от 29.06.2018 контрольно-счетным органам муниципальных образований было рекомендовано при проведении контрольных и экспертно-аналитических мероприятий осуществлять контроль за наличием во всех муниципальных образованиях Новосибирской области муниципальных правовых актов о нормировании в сфере закупок. В случае выявления соответствующих нарушений, направлять представления о необходимости принятия муниципальных правовых актов о нормировании в сфере закупок в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Проблемы нормирования закупок также рассматривались на заседании рабочей группы Контрольного управления НСО от 25.05.2018. В целях обеспечения обмена информацией с контрольно-счетными органами муниципальных образований Контрольное управление предоставило имеющиеся сведения о принятии муниципальными образованиями муниципальных правовых актов о нормировании в сфере закупок.

Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства Новосибирской области от 30.12.2013 № 597-п полномочия по определению поставщиков подлежат централизации в ГКУ НСО «Управление контрактной системы» или Министерстве строительства НСО при осуществлении муниципальными заказчиками закупок за счет субсидий из областного бюджета на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, а также на капитальный ремонт зданий и сооружений. В соответствии с указанным постановлением главные распорядители средств областного бюджета должны обеспечить включение в соглашения о предоставлении субсидии условия о том, что органы местного самоуправления муниципальных районов, при передаче средств в бюджеты поселений, устанавливают обязательное условие о централизации закупок для нужд поселений. При этом централизация закупок для нужд поселений (включение условия об этом в соглашения между районами и поселениями) фактически также является условием предоставления субсидии из областного бюджета. С учетом ст.139, 179 БК РФ данное условие также следует включать в постановления Правительства НСО. Однако, как установлено палатой в ходе экспертиз проектов изменений госпрограмм, утверждающих условия предоставления субсидий, данное условие в них не включается. В 2018 по предложению палаты году соответствующее условие было предусмотрено в новой государственной программе «Управление финансами в Новосибирской области» (утв. Постановлением Правительства Новосибирской области от 26.12.2018 № 567-п).

Муниципальные заказчики проверенных поселений осуществляли закупки преимущественно у единственного поставщика. Конкурентные способы определения поставщика (аукционы, запросы котировок) использовались при заключении крупных контрактов на работы по объектам дорожной, социальной, жилищно-коммунальной инфраструктуры. При этом по-прежнему встречаются случаи, когда государственными и муниципальными заказчиками заключатся несколько договоров на сумму до 100 000 рублей (400 000 рублей для ряда категорий учреждений) с общим (одинаковым) предметом, сроком исполнения и поставщиком (подрядчиком, исполнителем) – так называемое «дробление» закупок. «Дробление» закупок часто имеет преднамеренный (искусственный) характер, технологически и экономически не обосновано и проводится для осуществления закупки без использования конкурентных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя). В 2018 году подобная практика была установлена у Министерства здравоохранения НСО, Департамента информатизации НСО, ГКУ НСО «Мост» и у многих проверенных поселений Купинского района.

Федеральные исполнительные органы государственной власти, уполномоченные на регулирование контрактной системы в сфере закупок и осуществление контроля в указанной сфере, в своих письмах неоднократно высказывали позицию, что «дробление» закупок не является нарушением, поскольку Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ не содержит ограничений на приобретение одноименных товаров, работ, услуг у одного и того же лица по нескольким контрактам (письма Минэкономразвития России от 20.10.2015 № Д28и-3179, ФАС России от 25.04.2017 № РП/27902/17, Минфина России от 17.11.2017 № 24-02-06/76580).

Однако судебная практика содержит множество примеров, когда «дробление» закупок признавалось нарушением законодательства о контрактной системе либо законодательства о защите конкуренции (в т.ч. антимонопольные органы или органы прокуратуры привлекают заказчиков к административной и иной ответственности за подобные нарушения). Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 23.11.2017 № 2640-О указано, что решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения вышестоящим судом, было отказано в удовлетворении жалобы гражданина – директора муниципального бюджетного учреждения «Служба заказчика-застройщика» на постановление заместителя руководителя территориального управления ФАС России о признании виновным в совершении правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.29 КоАП РФ. Суд общей юрисдикции указал, что учреждение производило искусственное дробление единого заказа на группу однородных товаров (работ, услуг), чтобы избежать конкурентных процедур определения подрядных организаций для выполнения работ, услуг.

В Определении Верховного Суда РФ от 05.07.2018 N 309-КГ18-8614 по делу № А34-4692/2017 указано, что Управлением Федеральной антимонопольной службы по Курганской области действия государственного казенного учреждения «Курганская областная универсальная научная библиотека им. А.К. Югова», Управления культуры Курганской области и ООО «Компания «Промпроект», выразившиеся в заключении соглашения об искусственном дроблении на восемь государственных контрактов одной сделки по капитальному ремонту (перепланировке) помещений учреждения, признаны нарушающими требования статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ. На основании решения антимонопольного органа обществу выдано предписание о необходимости перечисления в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения, в размере 1 077 755 рублей 90 копеек.

В Определении Верховного Суда РФ от 07.11.2017 № 308-ЭС17-15799 указано, что ООО «ГеоТрастРесурс» и муниципальное казенное учреждение муниципального образования город Краснодар «Единая служба заказчика» путем заключения 20 контрактов на выполнение проектных работ по сносу жилых помещений, признанных аварийными, в пределах сумм, не превышающих ста тысяч рублей, осуществили дробление работ, идентичных по своему содержанию. Данные контракты заключены без проведения конкурентных процедур, фактически в обход нормативных предписаний Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, в связи с чем суд пришел к выводу о том, что указанные контракты являются ничтожными и Общество не вправе требовать оплаты работ, выполненных им в отсутствие заключенного надлежащим образом муниципального контракта.

Палатой в рамках работы комиссии Совета контрольно-счетных органов по правовым вопросам была получена информация от Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и Федеральной антимонопольной службы о практике правовой квалификации «дробления» закупок. Исходя из полученной информации, действия заказчиков по «дроблению» закупок могут быть квалифицированы как нарушение статей 8, 24, 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, поскольку совокупность действий заказчика по заключению нескольких договоров с общим (одинаковым) предметом направлена на обеспечение одних и тех же нужд и образует единую закупку (сделку) с суммой более 100 000 (400 000) рублей, которая должна осуществляться конкурентным способом. «Дробя» закупку заказчик совершает действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (приводящие к ограничению конкуренции). В ответе на обращение Федеральная антимонопольная служба сообщила, что «дробление» закупок может квалифицироваться антимонопольным органом как нарушение законодательства о защите конкуренции исходя из всех обстоятельств дела после всесторонней оценки действий заказчиков. Информация о «дроблении» закупок, установленном палатой в 2018 году, в настоящее время находится на рассмотрении Управления Федеральной антимонопольной службы по НСО.

 

В ходе осуществления аудита закупок в прошлые годы палатой рассматривалась проблема обоснования начальной (максимальной) цены контрактов на приобретение жилья для различных категорий граждан. Для этого часто используется показатель средней рыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Новосибирской области, устанавливаемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Этот показатель также используется при предоставлении муниципальным образованиям целевых межбюджетных трансфертов на приобретение жилья. Однако средняя стоимость не учитывает фактически имеющуюся дифференциацию рыночной стоимости жилья по муниципальным образованиям Новосибирской области. В муниципальных районах и сельских поселениях, стоимость жилья обычно меньше среднего показателя, в городских округах и городских поселениях – больше. Снижение цены в ходе торгов может не происходить, и фактическая стоимость приобретения жилья оказывается существенно больше средней стоимости в данном районе и населенном пункте.

По мнению палаты, для решения этой проблемы необходимо установление областным уполномоченным органом нормативов стоимости жилья, дифференцированных по муниципальным образованиям. Эти нормативы обеспечивают более объективную оценку потребности в средствах на исполнение полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан и могут использоваться при распределении межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями. Предложения палаты рассматривались на рабочей группе в Контрольном управлении НСО и доводились до сведения областных уполномоченных органов. Однако в настоящее время эти предложения не реализованы, областные уполномоченные органы не планируют устанавливать дифференцированные по муниципальным образованиям нормативы стоимости жилья.

 

По результатам рассмотрения информации о нарушениях в сфере закупок, направленной палатой в Контрольное управление НСО и Управление Федеральной антимонопольной службы по НСО, указанными органами наложено 5 административных штрафов на сумму 90,0 тыс.руб. В 2-х случаях дела не возбуждались по причине истечения срока давности привлечения к административной ответственности, 7 информационных писем палаты еще не рассмотрены (в том числе 3 письма, направленные в 2017 году).