Комитетом Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности на заседании, состоявшемся 15 ноября 2019 года, рассмотрен вопрос о проекте закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов».

С докладом по проекту бюджета Новосибирской области выступил заместитель Председателя Правительства Новосибирской области - министр финансов и налоговой политики Новосибирской области В.Ю. Голубенко.

С содокладом о результатах экспертизы проекта Закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов», проведенной Контрольно-счетной палатой Новосибирской области, выступила ее председатель-Е.А. Гончарова. В частности она сказала, что согласно изменениям, недавно внесенным в Закон области о бюджетном процессе, проект областного бюджета представляется в Законодательное Собрание до 25 октября. За счет этого у Министерства финансов области появилась возможность учесть в Законопроекте безвозмездные поступления, предусмотренные для Новосибирской области в проекте федерального бюджета. Но это также привело к сокращению сроков рассмотрения Законопроекта и проведения его экспертизы.

При этом ко второму чтению ожидается появление дополнительных распределений межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, что приведет к изменению основных параметров (доходов и расходов) проекта областного бюджета. Кроме того, ко второму чтению существенной корректировки потребуют перечень и коды целевых статей расходов областного бюджета, в рамках которых будут осуществляться расходы на реализацию приоритетных (национальных и федеральных) проектов. В проекте федерального бюджета предусмотрено распределение расходов по приоритетным проектам (их наименования и коды включены в структуру целевых статей расходов). Указания по реализации соответствующего принципа в бюджетах субъектов РФ готовятся Минфином РФ.

Таким образом, изменения федеральной бюджетной политики приводят к необходимости существенной корректировки проекта областного бюджета, несмотря на перенос даты его внесения на более поздний срок.

Основная часть поступлений в областной бюджет прогнозируется за счет налоговых доходов, которые в основном администрируются Федеральной налоговой службой. В соответствии с БК РФ методику прогнозирования поступлений доходов в бюджет утверждает главный администратор доходов. Но министерство финансов НСО осуществляет и собственные расчеты налоговых доходов, которые больше расчетов главного администратора (на 6,9 млрд.руб. в 2019 году). В значительной степени это связано с ожидаемым исполнением налогов на прибыль и доходы физических лиц, которое в прогнозе Министерства финансов НСО значительно выше предусмотренных в действующем законе об областном бюджете сумм. Кроме того, в прогнозе Министерства финансов НСО предусмотрено погашение в плановом периоде основного объема задолженности по налогам, включая недоимку, пени и штрафы (что налоговая служба в свой прогноз не закладывает).

На федеральном уровне вновь были приостановлены нормы о том, что изменения налогового законодательства, принятые после внесения проекта бюджета, вступают в силу только через год. При этом основное изменение, а именно исключение из объектов налогообложения движимого имущества организаций с 2019 года, уже принято (в августе 2018 года). Это приведет к уменьшению доходов областного бюджета на 1,6 млрд.руб. Сокращение будет частично компенсировано уплатой налога за IV квартал 2018 года в I квартале 2019 года, увеличением налогооблагаемой базы по налогу на прибыль, а также увеличением с 50% до 80% норматив зачисления в бюджеты субъектов РФ акцизов на алкогольную продукцию, крепостью свыше 9%. При этом в плановом периоде планируется полностью перейти на зачисление указанных акцизов пропорционально объемам розничных продаж (потребления) алкогольной продукции в субъектах РФ (ранее они зачислялись исходя из объемов производства на территории субъекта РФ).

При прогнозировании налоговых доходов областного бюджета использовались показатели среднесрочного прогноза социально-экономического развития, одобренного Правительством области. В текущем году в области и стране в целом реализовался умеренно оптимистичный вариант прогноза, темпы роста многих социально-экономических показателей выше базового (консервативного) прогноза, использованного при бюджетном планировании. По ряду показателей прогноз на 2019 год также улучшен по сравнению с ранее сделанным прогнозом на 2018-2020 гг. (валовой региональный продукт с 102,2% до 102,8%, промышленное производство с 102,6% до 102,9%, сельское хозяйство с 102,2% до 110,7%). Вместе с тем, по платным услугам населению, объему строительных работ, доходам населения прогноз на 2019 год уменьшен. В целом за счет увеличения прибыли, оборота малого и среднего предпринимательства, заработной платы прогнозируется существенный прирост налоговых поступлений (на 13,4 млрд.руб. или 11,8% к прогнозу текущего года). Сокращение поступлений прогнозируется по акцизам на пиво и транспортному налогу.

Основные параметры Законопроекта соответствуют бюджетному законодательству и дополнительным ограничениям, предусмотренным условиями получения бюджетных кредитов из федерального бюджета. На 2020-2021 гг. бюджет планируется сбалансированным по доходам и расходам. В 2019 году дефицит в сумме 3,8 млрд.руб. планируется профинансировать за счет уменьшения остатков средств бюджета. В бюджете на 2018 год дефицит также предусмотрен за счет уменьшения остатков средств, сформировавшихся на начало года за счет дополнительных поступлений и уменьшением расходов по сравнению с плановыми. Для того, чтобы этот остаток перешел на 2019 год бюджет должен быть исполнен без дефицита (за счет недоисполнения расходов или перевыполнения доходов по сравнению с утвержденными)

Объем государственного долга области планируется сохранить на уровне текущего года (с незначительным сокращением). При этом за счет роста доходов отношение долга к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений уменьшится с 42% до 35% к 2022 году. Это соответствует условиям соглашений о предоставлении бюджетных кредитов из федерального бюджета. В связи с наступлением сроков возврата реструктурированных в прошлом году бюджетных кредитов их доля в структуре долга уменьшается за счет увеличения доли облигационных займов и банковских кредитов. В целом реструктуризация позволила уменьшить платежи по погашению бюджетных кредитов в 2018-2021 гг. с 11,5 до 6,0 млрд.руб. (в 2019 году – с 6,3 млрд.руб. до 745 млн.руб.).

Отсутствие в проекте федерального бюджета распределений ряда меж-бюджетных трансфертов привело к сокращению прогноза безвозмездных поступлений на 16,7% по сравнению с текущим годом. При этом высокие темпы роста налоговых доходов и сохранение дефицита бюджета на 2019 год позволило увеличить расходы областного бюджета на 6,9%. В 2020-2021 гг. расходы увеличатся на 1,5% и 5,7%. При этом прирост условно утверждаемых расходов будет значительно больше, чем рост их общего объема. Ряд направлений расходов областного бюджета, на плановый период не планируется (в частности, субсидии на обеспечение сбалансированности местных бюджетов).

Почти 95% расходов областного бюджета включены в государственные программы. С 2019 года предусмотрено уменьшение количества областных госпрограмм с 35 до 32 за счет объединения четырех госпрограмм Министерства региональной политики в одну. Объединение планируется с учетом предложения палаты, сделанного по результатам экспертиз проектов госпрограмм. По нашему мнению, также целесообразно объединение еще нескольких госпрограмм, сферы реализации которых совпадают, а объемы финансирования незначительны (рассматривается вопрос об объединении программ охраны окружающей среды и развития охотничьих ресурсов). Также целесообразно включить в госпрограммы непрограммые расходы, относящиеся к сферам реализации соответствующих госпрограмм (например, в части мероприятий по приобретению жилья для различных категорий граждан, повышения качества жилищно-коммунальных услуг).

Как и в прошлые годы, объемы финансирования программ в Законопроекте отличаются от их действующих редакций. При этом, в отличие от прошлых лет, заказчики госпрограмм разместили на своих сайтах проекты изменений госпрограмм, предусматривающие приведение объемов их финансирования в соответствие с Законопроектом.

В целях реализации принципов программного бюджета с 2019 года распределение объемов финансирования по мероприятиям госпрограмм предусмотрено в законе об областном бюджете (наименования мероприятий включены в коды целевых статей расходов). Распределение расходов по мероприятиям госпрограмм и размещение проектов изменений госпрограмм с соответствующими описаниями мероприятий и целевыми показателями обеспечивает раскрытие взаимосвязи между изменением расходов областного бюджета и планируемыми за счет указанных изменений мероприятиями и результатами.

Вместе с тем, наименования и коды приоритетных (национальных и федеральных) проектов должны будут включаться в 4-5 разряды кода целевых статей расходов областного бюджета, которыми сейчас в Законопроекте кодируются мероприятия областных госпрограмм. Для реализации этого принципа отражения расходов на реализацию приоритетных проектов потребуется также включить приоритетные проекты в областные госпрограммы в качестве их мероприятий. В целом это соответствует принципам проектной деятельности, поскольку на федеральном уровне также предусмотрена интеграция госпрограмм и приоритетных проектов.

В 2017-2018 гг. областными органами исполнительной власти была проведена работа по устранению нарушений в правовом регулировании и использовании бюджетных средств, реализации предложений палаты по совершенствованию законодательства и корректировке госпрограмм. Вместе с тем, ряд нарушений и недостатков в планировании и использовании средств областного бюджета сохраняется. В частности при планировании субвенций на реализацию образовательных программ нарушается утвержденная законом области методика распределения. Закон предусматривает, что субвенции должны распределяться исходя из количества учеников и подушевого норматива финансирования. Однако к рассчитанному по методике объему субвенции добавляются средства на повышение оплаты труда работников образовательных организаций, что методикой не предусмотрено. Для устранения этого нарушения средства на повышение оплаты труда следует включать в норматив финансирования.

Заказчики госпрограмм по-прежнему не соблюдают порядок принятия решений об осуществлении бюджетных инвестиций, которые являются необходимым основанием для включения соответствующих расходов в бюджет. Решения, согласованные и утвержденные в установленном порядке, отсутствуют по всем новым объектам капитальных вложений, включенным в Законопроект.

Дополнительные меры социальной поддержки медицинским работникам и порядок их предоставления по-прежнему регулируются лишь приказами Министерства здравоохранения. Решение об их утверждении постановлением Правительства области все еще не реализовано. Отсутствуют необходимые правовые основания для оказания ряда мер соцподдержки. Не уточнен порядок предоставления жилья многодетным семьям и работникам госучреждений, а также субсидий коммунальным предприятиям. Средства на административно-хозяйственные расходы Фонда модернизации и развития ЖКХ не выделены в отдельное направление и предусматриваются в составе господдержки капитального ремонта многоквартирных домов.

Предложения палаты по устранению указанных нарушений и недостатков, изложены в экспертном заключении палаты и пояснительной записке к нему. Предложения по изменению текстовых статей Законопроекта, а также наименований целевых статей расходов областного бюджета были рассмотрены на заседании рабочей группы комитета по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности, по результатам которого было принято решение подготовить ряд поправок к Законопроекту.