25 Декабря 2017
Проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов районов Новосибирской области за 2016 год проведена в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса РФ и поручением Законодательного собрания Новосибирской области совместно с контрольно-счетными органами указанных районов.
В соответствии со ст.136 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) проверка проводится в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц в 2014-2016 гг. превышала 50,0% доходов бюджета (без учета субвенций). В Здвинском районе к высокодотационным относились 4 поселения из 14-ти, в Каргатском – 9 поселений из 11-ти, в Колыванском – 2 поселения из 12-ти, в Кочковском – 2 поселения из 10-ти. Муниципальные районы к высокодотационным муниципальным образованиям не относятся. Предыдущая проверка высокодотационных муниципальных образований указанных районов проводилась палатой в 2009-2010 годах.
Поселениям дотации предоставляются из бюджетов районов, в т.ч. за счет субвенции из областного бюджета на реализацию переданных полномочий области по расчету и предоставлению дотаций поселениям, субсидии из областного бюджета на реализацию мероприятий по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, а также собственных средств бюджета района. Последние два источника использовались для предоставления дотаций поселениям в Каргатском и Кочковском районах. При этом в Кочковском районе из районного бюджета средства перечислялись в качестве дотаций, а в бюджеты поселений зачислялись в качестве субсидий. В Здвинском и Колыванском районах дополнительная финансовая помощь предоставлялась поселениям в форме субсидий. За счет указанных особенностей в Каргатском районе доля дотаций в доходах бюджетов поселений и количество высокодотационных поселений значительно больше, чем в других районах.
В ходе проверки установлено следующее:
1. Здвинский, Каргатский, Колыванский и Кочковский районы могут быть отнесены к сельскохозяйственным территориям. Уровень развития промышленности, сельского хозяйства, платных услуг выше в Колыванском районе, доходы населения и оборот торговли – в Каргатском. Во всех районах в 2016 году увеличилось производство продукции сельского хозяйства. Промышленное производство сократилось в Здвинском районе. В Каргатском и Кочковском районах снизился оборот розничной торговли.
Налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов на душу населения в указанных районах ниже, чем в среднем среди районов области (наибольший уровень в Колыванском районе). Доля финансовой помощи в местных бюджетах существенно выше собственных источников доходов, планируемые муниципальными образованиями меры по развитию экономики не способны существенно повлиять на уровень дотационности местных бюджетов.
2. По сравнению с результатами ранее проведенной в этих районах проверки можно отметить значительное повышение качества бюджетного процесса. В Здвинском районе поселениями приняты все необходимые муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс Поселения Здвинского, Каргатского и Кочковского районов передали полномочия финансовых органов поселений администрациям районов.
Однако типичные нарушения и недостатки в бюджетном процессе, на которые КСП НСО ежегодно указывает в своих заключениях и методических материалах, допускаются еще в значительном числе случаев:
отдельные статьи и приложения решений о бюджетах и положений о бюджетном процессе не соответствуют бюджетному законодательству; не соблюдаются принципы формирования целевых статей и видов расходов, в т.ч. при отражении расходов государственных и муниципальных программ;
во многих поселениях руководители финансовых органов не соответствуют квалификационным требованиям; поселения Колыванского района не передали району полномочия финансовых органов поселений и не имеют кадровых и технических возможностей для их самостоятельного осуществления;
имеются недостатки в соглашениях о передаче районам полномочий финансовых органов поселений; не переданы полномочия по утверждению порядков осуществления соответствующих полномочий; полномочий по ведению лицевых счетов, предусмотренные соглашениями, фактически не переданы;
поселения осуществляют полномочия администратора доходов от штрафов, налагаемых административными комиссиями, при этом, поскольку полномочиями по созданию административных комиссий наделены районы, администратором доходов должны быть администрации районов;
содержание реестров расходных обязательств поселений, реестра закупок, осуществленных без заключения контрактов, бюджетных росписей, смет и кассовых планов не соответствует законодательству; в ряде случаев превышены утвержденные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;
в большинстве поселений не были приняты муниципальные правовые акты о нормировании и централизации закупок; частым нарушением является неразмещение на общероссийском сайте информации об исполнении контрактов; допускаются нарушения при планировании закупок и исполнении контрактов;
во многих поселениях установлены случаи неполноты состава или недостоверности содержания бюджетной отчетности, в т.ч. приводящие к искажению показателей более чем на 10% (с 2016 года существенно ужесточена административная ответственность за подобные нарушения);
в ряде поселений не приняты правовые акты, регулирующие осуществление внутреннего финансового контроля и аудита, принятые акты не предусматривают осуществление внутреннего контроля на непрерывной основе, внутренние контрольные мероприятия не проводятся.
3. Установлены нарушения дополнительных требований к бюджетному процессу высокодотационных муниципальных образований, которые предусмотрены ст.136 БК РФ и являются условиями предоставления межбюджетных трансфертов:
в 2-х поселениях Здвинского, 7-и Каргатского, 2-х Колыванского районов и Красносибирском сельсовете Кочковского района превышены нормативы формирования расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления, утвержденные Постановлением Администрации области от 28.12.2007 № 206-па;
из бюджетов поселений Каргатского района финансировались расходы, не связанные с решением вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления (оплата проезда, материальная помощь отдельным категориям граждан).
Следует отметить, что нормативы систематически, из года в год превышаются в большом числе муниципальных образований. Одной из причин большого числа нарушений является способ их установления (норматив установлен в рублях на одного жителя и при небольшом числе жителей средств может быть недостаточно для содержания администрации). В 2017 году с учетом предложений палаты принято новое постановление, устанавливающие нормативы. Однако в ряде поселений с небольшой численностью жителей нарушения сохранились бы и при новых нормативах.
Кроме того, по мере роста численности населения муниципальных образований нормативы постепенно уменьшаются, что приводит к значительному сокращению общей суммы нормативных расходов на содержание органов местного самоуправления при переходе границы интервала численности населения (при численности жителей 999 чел. сумма расходов составляет 2 558,0 тыс.руб., 1000 чел. – 1 466,3 тыс.руб.). КСП НСО нормативы, установленные для интервала численности населения, применять только к соответствующей части населения муниципального образования, а также установить нормативы только в части расходов на оплату труда. Рассмотрение предложений палаты по совершенствованию подходов к установлению нормативов перенесено на 2018 год.
4. Установлены следующие основные нарушения и недостатки, допущенные при исполнении отдельных видов доходов и расходов местных бюджетов:
в ряде поселений ставки местных налогов установлены на уровне существенно меньше возможного; унитарные предприятия освобождены от перечисления части прибыли в бюджет; не проводится работа по начислению и предъявлению задолженности по неналоговым платежам;
в бюджеты ряда поселений зачислены административные штрафы за нарушения, предусмотренные ст.4.5 Закона области от 14.02.2003 № 99-ОЗ, при этом были нарушены областные правовые акты, а не муниципальные, и штрафы должны были зачисляться в областной бюджет;
в нарушение ст.78 БК РФ, ст.20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ порядки и соглашения о предоставлении субсидий юридическим лицам на общую сумму 2 776,0 тыс.руб. не содержали необходимых положений либо субсидии предоставлялись без согласия антимонопольного органа;
в Здвинском районе распределение полномочий по организации библиотечного обслуживания не соответствует законодательству: поселения своих библиотек не имеют, предоставляют свои помещения районному учреждению, которое содержит работников в поселениях.
5. В проверенных районах сохранялись многие типичные недостатки при предоставлении из бюджетов районов дотаций поселениям, установленные палатой в ходе ранее проверенных мероприятий. Так, в Кочковском районе средства субсидии на реализацию мероприятий по обеспечению сбалансированности местных бюджетов перечислялись из районного бюджета в бюджеты поселений в качестве дотаций, а в бюджеты поселений зачислялись в качестве субсидий. Применение Методических рекомендаций Министерства финансов НСО по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений не приводят к устранению нарушений. В 2017 году с учетом предложений палаты Министерство финансов НСО подготовило новые Методические рекомендации по предоставлению из бюджетов районов дотаций поселениям, которые планируется рассмотреть на заседании Совета муниципальных образований области.
В администрации проверенных поселений Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов будут направлены представления с предложениями об устранении установленных нарушений и недостатков.
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области, администрации Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов будут направлены письма с информацией о нарушениях и недостатках, относящихся к их компетенции.
Для устранения и предотвращения типичных нарушений и недостатков в бюджетном процессе муниципальных образований Заключение о результатах проверки высокодотационных муниципальных образований Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов Новосибирской области размещено на сайте палаты
Контрольно-счетная палата Новосибирской области провела проверку высокодотационных муниципальных образований Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов
Проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов районов Новосибирской области за 2016 год проведена в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса РФ и поручением Законодательного собрания Новосибирской области совместно с контрольно-счетными органами указанных районов.
В соответствии со ст.136 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) проверка проводится в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц в 2014-2016 гг. превышала 50,0% доходов бюджета (без учета субвенций). В Здвинском районе к высокодотационным относились 4 поселения из 14-ти, в Каргатском – 9 поселений из 11-ти, в Колыванском – 2 поселения из 12-ти, в Кочковском – 2 поселения из 10-ти. Муниципальные районы к высокодотационным муниципальным образованиям не относятся. Предыдущая проверка высокодотационных муниципальных образований указанных районов проводилась палатой в 2009-2010 годах.
Поселениям дотации предоставляются из бюджетов районов, в т.ч. за счет субвенции из областного бюджета на реализацию переданных полномочий области по расчету и предоставлению дотаций поселениям, субсидии из областного бюджета на реализацию мероприятий по обеспечению сбалансированности местных бюджетов, а также собственных средств бюджета района. Последние два источника использовались для предоставления дотаций поселениям в Каргатском и Кочковском районах. При этом в Кочковском районе из районного бюджета средства перечислялись в качестве дотаций, а в бюджеты поселений зачислялись в качестве субсидий. В Здвинском и Колыванском районах дополнительная финансовая помощь предоставлялась поселениям в форме субсидий. За счет указанных особенностей в Каргатском районе доля дотаций в доходах бюджетов поселений и количество высокодотационных поселений значительно больше, чем в других районах.
В ходе проверки установлено следующее:
1. Здвинский, Каргатский, Колыванский и Кочковский районы могут быть отнесены к сельскохозяйственным территориям. Уровень развития промышленности, сельского хозяйства, платных услуг выше в Колыванском районе, доходы населения и оборот торговли – в Каргатском. Во всех районах в 2016 году увеличилось производство продукции сельского хозяйства. Промышленное производство сократилось в Здвинском районе. В Каргатском и Кочковском районах снизился оборот розничной торговли.
Налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов на душу населения в указанных районах ниже, чем в среднем среди районов области (наибольший уровень в Колыванском районе). Доля финансовой помощи в местных бюджетах существенно выше собственных источников доходов, планируемые муниципальными образованиями меры по развитию экономики не способны существенно повлиять на уровень дотационности местных бюджетов.
2. По сравнению с результатами ранее проведенной в этих районах проверки можно отметить значительное повышение качества бюджетного процесса. В Здвинском районе поселениями приняты все необходимые муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс Поселения Здвинского, Каргатского и Кочковского районов передали полномочия финансовых органов поселений администрациям районов.
Однако типичные нарушения и недостатки в бюджетном процессе, на которые КСП НСО ежегодно указывает в своих заключениях и методических материалах, допускаются еще в значительном числе случаев:
отдельные статьи и приложения решений о бюджетах и положений о бюджетном процессе не соответствуют бюджетному законодательству; не соблюдаются принципы формирования целевых статей и видов расходов, в т.ч. при отражении расходов государственных и муниципальных программ;
во многих поселениях руководители финансовых органов не соответствуют квалификационным требованиям; поселения Колыванского района не передали району полномочия финансовых органов поселений и не имеют кадровых и технических возможностей для их самостоятельного осуществления;
имеются недостатки в соглашениях о передаче районам полномочий финансовых органов поселений; не переданы полномочия по утверждению порядков осуществления соответствующих полномочий; полномочий по ведению лицевых счетов, предусмотренные соглашениями, фактически не переданы;
поселения осуществляют полномочия администратора доходов от штрафов, налагаемых административными комиссиями, при этом, поскольку полномочиями по созданию административных комиссий наделены районы, администратором доходов должны быть администрации районов;
содержание реестров расходных обязательств поселений, реестра закупок, осуществленных без заключения контрактов, бюджетных росписей, смет и кассовых планов не соответствует законодательству; в ряде случаев превышены утвержденные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств;
в большинстве поселений не были приняты муниципальные правовые акты о нормировании и централизации закупок; частым нарушением является неразмещение на общероссийском сайте информации об исполнении контрактов; допускаются нарушения при планировании закупок и исполнении контрактов;
во многих поселениях установлены случаи неполноты состава или недостоверности содержания бюджетной отчетности, в т.ч. приводящие к искажению показателей более чем на 10% (с 2016 года существенно ужесточена административная ответственность за подобные нарушения);
в ряде поселений не приняты правовые акты, регулирующие осуществление внутреннего финансового контроля и аудита, принятые акты не предусматривают осуществление внутреннего контроля на непрерывной основе, внутренние контрольные мероприятия не проводятся.
3. Установлены нарушения дополнительных требований к бюджетному процессу высокодотационных муниципальных образований, которые предусмотрены ст.136 БК РФ и являются условиями предоставления межбюджетных трансфертов:
в 2-х поселениях Здвинского, 7-и Каргатского, 2-х Колыванского районов и Красносибирском сельсовете Кочковского района превышены нормативы формирования расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления, утвержденные Постановлением Администрации области от 28.12.2007 № 206-па;
из бюджетов поселений Каргатского района финансировались расходы, не связанные с решением вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления (оплата проезда, материальная помощь отдельным категориям граждан).
Следует отметить, что нормативы систематически, из года в год превышаются в большом числе муниципальных образований. Одной из причин большого числа нарушений является способ их установления (норматив установлен в рублях на одного жителя и при небольшом числе жителей средств может быть недостаточно для содержания администрации). В 2017 году с учетом предложений палаты принято новое постановление, устанавливающие нормативы. Однако в ряде поселений с небольшой численностью жителей нарушения сохранились бы и при новых нормативах.
Кроме того, по мере роста численности населения муниципальных образований нормативы постепенно уменьшаются, что приводит к значительному сокращению общей суммы нормативных расходов на содержание органов местного самоуправления при переходе границы интервала численности населения (при численности жителей 999 чел. сумма расходов составляет 2 558,0 тыс.руб., 1000 чел. – 1 466,3 тыс.руб.). КСП НСО нормативы, установленные для интервала численности населения, применять только к соответствующей части населения муниципального образования, а также установить нормативы только в части расходов на оплату труда. Рассмотрение предложений палаты по совершенствованию подходов к установлению нормативов перенесено на 2018 год.
4. Установлены следующие основные нарушения и недостатки, допущенные при исполнении отдельных видов доходов и расходов местных бюджетов:
в ряде поселений ставки местных налогов установлены на уровне существенно меньше возможного; унитарные предприятия освобождены от перечисления части прибыли в бюджет; не проводится работа по начислению и предъявлению задолженности по неналоговым платежам;
в бюджеты ряда поселений зачислены административные штрафы за нарушения, предусмотренные ст.4.5 Закона области от 14.02.2003 № 99-ОЗ, при этом были нарушены областные правовые акты, а не муниципальные, и штрафы должны были зачисляться в областной бюджет;
в нарушение ст.78 БК РФ, ст.20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ порядки и соглашения о предоставлении субсидий юридическим лицам на общую сумму 2 776,0 тыс.руб. не содержали необходимых положений либо субсидии предоставлялись без согласия антимонопольного органа;
в Здвинском районе распределение полномочий по организации библиотечного обслуживания не соответствует законодательству: поселения своих библиотек не имеют, предоставляют свои помещения районному учреждению, которое содержит работников в поселениях.
5. В проверенных районах сохранялись многие типичные недостатки при предоставлении из бюджетов районов дотаций поселениям, установленные палатой в ходе ранее проверенных мероприятий. Так, в Кочковском районе средства субсидии на реализацию мероприятий по обеспечению сбалансированности местных бюджетов перечислялись из районного бюджета в бюджеты поселений в качестве дотаций, а в бюджеты поселений зачислялись в качестве субсидий. Применение Методических рекомендаций Министерства финансов НСО по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений не приводят к устранению нарушений. В 2017 году с учетом предложений палаты Министерство финансов НСО подготовило новые Методические рекомендации по предоставлению из бюджетов районов дотаций поселениям, которые планируется рассмотреть на заседании Совета муниципальных образований области.
В администрации проверенных поселений Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов будут направлены представления с предложениями об устранении установленных нарушений и недостатков.
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области, администрации Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов будут направлены письма с информацией о нарушениях и недостатках, относящихся к их компетенции.
Для устранения и предотвращения типичных нарушений и недостатков в бюджетном процессе муниципальных образований Заключение о результатах проверки высокодотационных муниципальных образований Здвинского, Каргатского, Колыванского и Кочковского районов Новосибирской области размещено на сайте палаты
