02 Мая 2017
Заключение Контрольно-счетной палаты Новосибирской области по результатам аудита эффективности использования средств бюджета, направленных на поддержку инвестиционной деятельности, рассмотрено комитетом Законодательного Собрания.
Заключение Контрольно-счётной палаты Новосибирской области по результатам аудита эффективности использования средств областного бюджета, направленных на государственную поддержку инвестиционной деятельности на территории Новосибирской области в 2013-2015 годах рассмотрено на заседании комитета Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности.
В докладе о результатах экспертно-аналитического мероприятия аудитор палаты Е.Н. Саблина отметила, что объектами экспертно-аналитического мероприятия стали:
1. Министерство экономического развития Новосибирской области (Минэкономразвития НСО).
2. Департамент имущества и земельных отношений Новосибирской области (Департамент имущества, ДИЗО).
3. Акционерное общество «Агентство инвестиционного развития Новосибирской области» (АО «АИР»).
4. Акционерное общество «Управляющая компания «Промышленно-логистический парк» (АО «УК «ПЛП»).
В результате аудита установлено:
1. В проверяемом периоде цели, формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами государственной власти Новосибирской области, меры, условия и порядок предоставления государственной поддержки, а также права и обязанности инвесторов при ее получении были установлены в Законе области от 14.04.2007 №97-ОЗ «О государственном регулировании инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Новосибирской области» (Закон №97-ОЗ).
1.1. Ряд установленных в ст.4, 7 указанного Закона форм, методов регулирования и мер государственной поддержки инвестиционной деятельности в проверяемом периоде не применялись. Не определены районы инвестиционного стимулирования; не реализовывались межмуниципальные инвестиционные проекты. Не предоставлялись такие меры поддержки, как: субсидии для разработки проектной документации стратегического инвестиционного проекта и на возмещения затрат, связанных с подключением к сетям инженерно-технического обеспечения; изменение срока уплаты налогов; инвестиционные налоговые кредиты; льготы по аренде земельных участков, а также не предусмотренные БК РФ бюджетные кредиты и обеспечение залогом обязательств инвестора.
2. За 2013-2015 гг. поддержка инвестиционной деятельности в рамках четырех программ, принятых с целью создания условий для привлечения инвестиций в приоритетные направления социально-экономического развития области, осуществлена в общей сумме 4 744,7 млн.руб., в том числе в 2013 году – 2 503,7 млн.руб., в 2014 году – 1 259,5 млн.руб. (50,3% к уровню 2013 года), в 2015 году – 981,5 млн.руб. (77,9% к уровню 2014 года).
Непосредственно инвесторам оказана поддержка в форме субсидий и налоговых льгот на 1 851 млн.руб., а также предоставлены госгарантии на 730 млн.руб.
На разработку нормативных правовых актов, проведение аналитических исследований в инвестиционной сфере, организацию различных форумов, выставок и ярмарок выделено 295 млн.руб.
Кроме того, в рамках указанных программ выделялись бюджетные инвестиции на строительство Промышленно-логистического парка (1 868 млн.руб.).
3. Инвесторам, реализующим инвестиционные проекты, из общей суммы господдержки (1 851,2 млн.руб.) направлено в форме субсидий – 369,3 млн.руб., предоставлено налоговых льгот – 1 481,8 млн.руб. Три четверти объема господдержки выделено 6-ти инвесторам (ООО «Лиотех» – 378,3 млн.руб., ЗАО «Сибирский Антрацит» – 346,9 млн.руб., ООО «ВДТ-Строй» – 204,0 млн.руб., ООО «Марс» – 182,7 млн.руб., ООО «Сибирь Экспоцентр» – 137,2 млн.руб., ООО «Сибирский строитель» – 134,8 млн.руб.).
3.1. В ходе аудита установлены следующие нарушения и недостатки:
3.1.1. Отнесение инвестиционного проекта к перспективному направлению инвестиционной деятельности Новосибирской области, установленному постановлением Правительства НСО от 29.11.2011 №418-п, влияет на расчет нормативного показателя бюджетной эффективности инвестиционного проекта. При этом в проверяемом периоде не были установлены признаки, по которым инвестиционный проект можно отнести к одному из направлений. Изменения в постановление с целью устранения указанного недостатка внесены только в 2016 году.
3.1.2. Заключенные в 2013-2014 гг. соглашения о предоставлении господдержки инвесторам неоднозначно отражали меры ответственности инвестора за неисполнение условий предоставления господдержки, а также не закрепляли за инвестором обязанность представления отчетов о финансово-экономических показателях до конца реализации инвестиционного проекта с целью оценки достижения показателя бюджетной эффективности, не устанавливали условий и обязательств инвестора по возврату субсидий. В 2015 году Минэкономразвития НСО в соглашения включены обязанности инвестора по возврату полученной господдержки по его требованию.
3.1.3. Получатели господдержки только в форме налоговых льгот при отсутствии заключенных соглашений не дают обязательств по выполнению условий господдержки, предоставлению отчетности и других необходимых документов, информации о реализации инвестиционного проекта, а также согласия на проведение проверок ГРБС и органами государственного финансового контроля.
3.1.4. Несвоевременное внесение изменений в областное законодательство и отсутствие соответствующих дополнительных соглашений о выполнении обязательств по предоставлению государственной поддержки привело к безрезультативному использованию бюджетных средств, направленных на предоставление государственной поддержки, в сумме 619,0 млн.руб. (получен отрицательный бюджетный эффект, государственная поддержка прекращена, при этом суммы в полном объеме не взысканы). Возврат средств осуществлен в сумме 35,0 млн.руб. – АО «Искитимцемент» (19,0 млн.руб.) и АО «Центр жилищного найма» (16,0 млн.руб.).
3.1.6. На нефинансовые меры государственной поддержки (организацию выставочно-ярмарочных мероприятий, форумов, конгрессов, круглых столов) направляются значительные бюджетные средства (за 2013-2015 гг. – 205 302,3 тыс.руб.), при этом качественные показатели, позволяющие оценить бюджетную эффективность от проведенных мероприятий, в программных документах не установлены. Методика оценки эффективности использования бюджетных средств на проведение указанных мероприятий не утверждена, мониторинг результатов в полном объеме не проводится.
4. Состав показателей оценки эффективности использования средств областного бюджета в рамках принятых ДЦП и Госпрограммы, направленных на развитие инвестиционной политики, не позволяет в полной мере оценить эффективность государственной поддержки инвестиционной деятельности.
4.1. В 2013-2014 годах используемые показатели оценки ДЦП «Государственная поддержка инвестиционной деятельности на территории Новосибирской области на 2012-2021 годы» носят конкретный характер и не отражают влияние существенных объемов государственной поддержки на показатели инвестиционной деятельности в целом по Новосибирской области. При этом не достигнуто 3 из 5 целевых индикаторов.
В 2015 году по Госпрограмме «Стимулирование инвестиционной и инновационной активности в Новосибирской области на 2015-2021 годы» из 6 целевых индикаторов, характеризующих достижение Цели 1 «Формирование благоприятных условий, обеспечивающих эффективную реализацию инвестиционной политики на территории Новосибирской области», не достигнуты показатели по 5 индикаторам.
4.2. За проверяемый период объем прироста налоговых платежей в бюджет области от реализации инвестиционных проектов, получивших господдержку, составил 6 362 400,0 тыс.руб.
Поступление налогов в областной бюджет в объемах, превышающих расходы бюджета на оказание господдержки, в том числе выпадающие доходы в результате предоставления налоговых льгот, обеспечивается незначительным количеством стабильно функционирующих организаций, которые в качестве инвестиционных проектов представляют развитие уже действующего производства. Прекращение господдержки ЗАО «Сибирский ликероводочный завод» отразилось в 2015 году резким снижением общих показателей эффективности господдержки. Бюджетная эффективность в целом за период составила 4 511 241,1 тыс.руб. (2013 – 1 903 493,8 тыс.руб., 2014 – 2 316 584,6 тыс.руб., 2015 – 291 162,7 тыс.руб.).
4.3. В рамках реализации инвестиционных проектов, получивших право на господдержку, создано 3106 рабочих мест. Средняя заработная плата на начало 2016 года составила около 40 тыс.руб. При этом показатели социальной эффективности в системе целевых индикаторов Госпрограммы отсутствуют.
5. Бюджетные инвестиции хозяйственным обществам за 2013-2015 гг. предоставлены в общей сумме 3 963 950,9 тыс.руб. (в 2013 – 2 174 409,6 тыс.руб., 2014 – 647 354,5 тыс.руб., 2015 – 1 142 186,8 тыс.руб.).
5.1. В 2014-2015 гг. в связи с изменениями в бюджетном законодательстве в договоры купли-продажи ценных бумаг включены условия о целевом использовании полученных средств, ответственность и штрафные санкции за невыполнение условий получателем бюджетных инвестиций, что в договорах заключенных до 2014 года не было установлено.
Порядок возврата бюджетных инвестиций, не использованных в установленные сроки и (или) использованных не в соответствии с заданными целями, в нормативных правовых актах Новосибирской области не установлен.
5.2. В нарушение абз.1 п.3 ст.80 БК РФ семь договоров на предоставление бюджетных инвестиций на сумму 1 990 757,9 тыс.руб. заключены ДИЗО позднее 3-х месяцев после вступления в силу Закона об областном бюджете, что по пояснениям ДИЗО обусловлено долгим прохождением процедуры регистрации выпуска акций.
5.3. Приказами ДИЗО не установлен порядок принятия и проверки отчетов получателей бюджетных инвестиций, не определены ответственные должностные лица. В структуре ДИЗО отсутствуют подразделения и специалисты, на которых в соответствии с их квалификацией возлагались бы полномочия по контролю за реализацией инвестиционных проектов с использованием бюджетных инвестиций на капитальные вложения, то есть, связанные со строительством (реконструкцией) объектов. Взаимодействие с Минстроем НСО по этим вопросам отсутствует.
5.4. Формы отчетов получателей бюджетных инвестиций, установленные Минстроем НСО, Минтрансом НСО, Министерством ЖКХиЭ НСО, Департаментом информатизации НСО и ДИЗО, содержат различные показатели, необходимые для оценки выполнения получателями бюджетных инвестиций условий их предоставления и целевого использования, однако в большинстве случаев представленные отчеты не информативны.
5.5. С 2014 года в соответствии с п.6 постановления Правительства НСО от 09.12.2014 №489-п «Об установлении требований к договорам, заключенным в связи с предоставлением бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, за счет средств областного бюджета Новосибирской области при предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, за исключением бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества», в договорах о предоставлении бюджетных инвестиций определены показатели эффективности использования получателем бюджетных средств. Однако нечеткая формулировка этих показателей не позволяет оценить достижение заданных параметров эффективности, так как целевые индикаторы государственных программ, в рамках которых осуществляется предоставление бюджетных инвестиций, не увязаны с результатами реализации инвестиционных проектов.
6. Бюджетные инвестиции через ДИЗО направлены, в основном, на реализацию трех инвестиционных проектов:
- «Строительство Промышленно-логистического парка на территории Новосибирской области» – 1 867 958,0 тыс.руб.;
- «Строительство Перинатального центра в Новосибирской области» – 948 413,4 тыс.руб.;
- «Создание научно-технологического парка в сфере биотехнологий в наукограде Кольцово» – 253 610,3 тыс.руб.
Основным получателем бюджетных инвестиций (2 548 405,7 тыс.руб. или 70,0%) выступало АО «АИР», которое принимало участие в реализации указанных инвестиционных проектов.
7. В ходе аудита инвестиционного проекта «Строительство Промышленно-логистического парка на территории Новосибирской области» установлены следующие нарушения и недостатки:
7.1. В нарушение п.8 Порядка принятия решений о предоставлении бюджетных инвестиций, утвержденного постановлением Правительства области от 08.12.2014 №475-п, бюджетные инвестиции в размере 767 963,0 тыс.руб. предоставлены без заключения Минстроя НСО о проведении экспертизы проекта решения на соответствие предварительной оценки стоимости объектов капитального строительства и сроков осуществления строительных работ.
7.2. Главным распорядителем бюджетных средств (ДИЗО) и государственным заказчиком Госпрограммы (Минэкономразвития НСО) проверки АО «УК «ПЛП» на предмет целевого использования бюджетных инвестиций и соблюдения условий их предоставления не проводились.
7.3. АО «УК «ПЛП» нарушены сроки вложения бюджетных инвестиций, предусмотренные договорами об их предоставлении, что повлекло ответственность в виде уплаты в областной бюджет неустойки, которая своевременно взыскана не была. В ходе проверки ДИЗО направлено письмо АО «УК «ПЛП» с требованием погашения возникшей неустойки за использование бюджетных инвестиций, АО «УК ПЛП» уплачена неустойка по одному договору в сумме 1 068,8 тыс.руб.
7.4. По результатам выборочной проверки деятельности АО «УК «ПЛП» установлены следующие нарушения: завышена стоимость работ (оплата без подтверждения в полном объеме первичными документами) на сумму 81 040,0 тыс.руб.; завышена стоимость работ при формировании начальной цены контрактов по объекту «Канализационный коллектор ливневых сточных вод ПЛП НСО» на сумму 246 246,3 тыс.руб.; не предъявлены штрафные санкции подрядным организациям за нарушение сроков исполнения работ по условиям договоров на сумму 236 100,1 тыс.руб.
7.5. Из объема бюджетных инвестиций, выделенных в 2014-2015гг. на объекты капитального строительства Промышленно-логистического парка АО «УК «ПЛП» (767 963,0 тыс.руб.), освоено только 243 160,7 тыс.руб. или 31,7%. Предоставление бюджетных инвестиций из областного бюджета не было обосновано потребностью и не повлекло резкого ускорения темпов строительства.
7.6. В ожидаемых результатах ДЦП были установлены показатели бюджетной и социальной эффективности проекта: дополнительные денежные поступления в бюджет Новосибирской области по результатам реализации проекта (на 2016 год) в сумме более 16 млрд.руб., создание более 10 тыс. новых рабочих мест. В действующей Госпрограмме указанные показатели в качестве целевых индикаторов решения Задачи 1 Цели 3, а также в качестве ожидаемых результатов Госпрограммы, не установлены.
8. В ходе аудита инвестиционного проекта «Строительство Перинатального центра в Новосибирской области» установлены следующие нарушения и недостатки:
8.1. Всего на цели, связанные с созданием Перинатального центра в Новосибирской области, из областного бюджета за 2013-2015 гг. выделено 1 348 412,3 тыс.руб.
Бюджетные средства, выделенные на строительство Перинатального центра в 2013 году в рамках ДЦП «Развитие службы охраны материнства и детства Новосибирской области на 2011-2014 гг.» в сумме 922 798,8 тыс.руб., для получателя этих средств (АО «АИР») целевого характера не имели. Исполнителем по программному мероприятию АО «АИР» не указан, в договорах, заключенных с ДИЗО, отчетность об использовании бюджетных средств не предусматривалась.
Бюджетные инвестиции на строительство Перинатального центра при планировании бюджетных ассигнований в Законе об областном бюджете на 2015 год (425 613,5 тыс.руб.) не были отнесены к бюджетным инвестициям в объекты капитального строительства и, соответственно, ДИЗО не были получены заключения Минэкономразвития НСО, Минстроя НСО и Минфина НСО, как это предусмотрено Порядком предоставления бюджетных инвестиций, утвержденным Постановлением №475-п.
8.2. Фактические затраты на реализацию инвестиционного проекта «Создание на территории Новосибирской области Перинатального центра» по данным АО «АИР» составили 1 341 178,0 тыс.руб., из них на строительство и проектные работы и покупку оборудования 1 231 901,5 тыс.руб. По состоянию на 01.01.2016 остаток неиспользованных целевых бюджетных средств, выделенных в 2015 году, составил 26 919,8 тыс.руб.
8.3. Авансирование АО «АИР» по договорам закупки техники и расходных материалов для перинатального центра (за полтора года до планируемой фактической поставки) привело к дополнительным расходам на оплату процентов по привлеченному кредиту в размере 64 284,6 тыс.руб.
8.4. Инвестиционный проект на реконструкцию и оснащение акушерского корпуса для размещения Перинатального центра в сроки, установленные в инвестиционном договоре, не реализован.
АО «АИР» безвозмездно передал Новосибирской Областной больнице результат работ и капитальные вложения, а также поставками медицинского оборудования погасил обязательства по уплате пени за неисполнение в срок инвестиционного договора (в размере 56 631,3 тыс.руб.). Остатки оборудования, закупленного для функционирования Перинатального центра, безвозмездно переданы в различные учреждения здравоохранения Новосибирской области.
8.5. При исполнении на 97,2% бюджетных обязательств, предусмотренных в программных документах и Законами о бюджете на 2013-2015 гг., результат инвестиционного проекта не достигнут, объект в эксплуатацию не введен. Госпрограммой и Законом о бюджете на 2016 год и плановый период 2017-2018 гг. средства на реконструкцию Перинатального центра не предусмотрены. Собственных источников финансирования инвестиционного проекта АО «АИР» на момент проверки не имеет.
Отсутствие дальнейшей реализации инвестиционного проекта может привести к нарушению принципа эффективности, установленного ст.34 БК РФ, и безрезультативному использованию бюджетных средств в сумме 425 613,5 тыс.руб., выделенных в 2015 году.
9. Бюджетные инвестиции АО «УК БТП» (2014-2015 гг.) с целью создания объектов инфраструктуры, необходимой для функционирования Биотехнопарка, завершения комплектования лабораторно-исследовательского комплекса, были выделены не в форме бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, что повлекло использование значительной их части на текущее содержание управляющей компании Биотехнопарка (33 778,8 тыс.руб.), а также на строительство (119 831,5 тыс.руб.). Экспертизы, предусмотренные постановлением Правительства НСО от 08.12.2014 №475-п «О порядке принятия решений и требованиях к договору о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, в объекты капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества за счет средств областного бюджета Новосибирской области», на соответствие предварительной оценки стоимости объектов капитального строительства и сроков осуществления строительных работ, анализа обоснованности запрашиваемых объемов бюджетных инвестиций проведены не были.
10. Несмотря на отмеченные недостатки в Новосибирской области активно ведется работа, по совершенствованию законодательства в инвестиционной сфере, направленная на реализацию новых подходов и механизмов в развитии инвестиционной деятельности, на устранение противоречий и недостатков в областном законодательстве.
Принята Инвестиционная стратегия развития области до 2030 года. Инвесторы, реализующие масштабные инвестиционные проекты, получили право аренды на земельные участки без проведения торгов. Принят порядок формирования государственного реестра инвестиционных проектов. На муниципальном уровне создан институт инвестиционных уполномоченных.
Формирование и актуализация нормативной правовой базы, необходимой для оказания государственной поддержки инвестиционной деятельности и создания благоприятных условий для реализации инвестиционных проектов в различных сферах национальной экономики, положительно влияет на рейтинги региона в части оценки его инвестиционной привлекательности.
В 2015 году рейтинг повышен до IC4 (средняя привлекательность – первый уровень), что свидетельствует об укреплении позиций области. В 2015 году АО «УК ПЛП» получен сертификат соответствия индустриального парка Национальному стандарту Российской Федерации ГОСТ Р 56301-2014 «Индустриальные парки. Требования», что дало право претендовать на получение государственной поддержки из федерального бюджета (в 2016 году из федерального бюджета предоставлена субсидия в сумме 45 366,4 тыс.руб.).
Одним из результатов проводимой работы стало принятие в июне 2016 года после серьезной проработки депутатским корпусом Закона области от 29.06.2016 №75-ОЗ «Об отдельных вопросах государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Новосибирской области» (Закон №75-ОЗ).
В новом законе исключены практически все невостребованные меры поддержки (кроме изменения срока уплаты налогов в областной бюджет в форме отсрочки и рассрочки, предоставления инвестиционного налогового кредита), установлены новые формы государственной поддержки, для реализации которых потребуется принятие ряда подзаконных актов, обязанность по заключению договоров о предоставлении господдержки распространяется на все меры господдержки, включая налоговые льготы, неоднозначность в определении суммы возврата государственной поддержки в случаях невыполнения установленных показателей устранена.
Вместе с тем, по мнению КСП НСО, с целью определения параметров, которые являются ключевыми при рассмотрении вопросов об эффективности господдержки, целесообразно после принятия решения об оказании инвестору господдержки заключать соглашение (договор) на весь срок реализации инвестиционного проекта, в котором указать суммы и сроки выделения бюджетных средств или объемы налоговых льгот; параметры бизнес-плана, обязательные к исполнению; сроки предоставления отчетности и иной информации; ответственность сторон и порядок возмещения выплаченных денежных средств или уплаты недополученных налогов в случае нарушения условий получения господдержки. Изменения параметров бизнес-плана и (или) объемов и сроков предоставления господдержки, а также изменения условий предоставления государственной поддержки должны отражаться в дополнительных соглашениях.
В новой редакции государственной программы «Стимулирование инвестиционной и инновационной активности в Новосибирской области на 2015-2021 годы» для разработки, которой в 2017 году была создана рабочая группа с участием депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области и представителей Контрольно-счетной палаты, включены целевые индикаторы, позволяющие более полно оценить влияние реализации госпрограммы на развитие инвестиционного деятельности, в том числе достижения социального эффекта.
Заслушав доклад аудитора и рассмотрев предоставленные материалы депутаты решили:
В докладе о результатах экспертно-аналитического мероприятия аудитор палаты Е.Н. Саблина отметила, что объектами экспертно-аналитического мероприятия стали:
1. Министерство экономического развития Новосибирской области (Минэкономразвития НСО).
2. Департамент имущества и земельных отношений Новосибирской области (Департамент имущества, ДИЗО).
3. Акционерное общество «Агентство инвестиционного развития Новосибирской области» (АО «АИР»).
4. Акционерное общество «Управляющая компания «Промышленно-логистический парк» (АО «УК «ПЛП»).
В результате аудита установлено:
1. В проверяемом периоде цели, формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений органами государственной власти Новосибирской области, меры, условия и порядок предоставления государственной поддержки, а также права и обязанности инвесторов при ее получении были установлены в Законе области от 14.04.2007 №97-ОЗ «О государственном регулировании инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Новосибирской области» (Закон №97-ОЗ).
1.1. Ряд установленных в ст.4, 7 указанного Закона форм, методов регулирования и мер государственной поддержки инвестиционной деятельности в проверяемом периоде не применялись. Не определены районы инвестиционного стимулирования; не реализовывались межмуниципальные инвестиционные проекты. Не предоставлялись такие меры поддержки, как: субсидии для разработки проектной документации стратегического инвестиционного проекта и на возмещения затрат, связанных с подключением к сетям инженерно-технического обеспечения; изменение срока уплаты налогов; инвестиционные налоговые кредиты; льготы по аренде земельных участков, а также не предусмотренные БК РФ бюджетные кредиты и обеспечение залогом обязательств инвестора.
2. За 2013-2015 гг. поддержка инвестиционной деятельности в рамках четырех программ, принятых с целью создания условий для привлечения инвестиций в приоритетные направления социально-экономического развития области, осуществлена в общей сумме 4 744,7 млн.руб., в том числе в 2013 году – 2 503,7 млн.руб., в 2014 году – 1 259,5 млн.руб. (50,3% к уровню 2013 года), в 2015 году – 981,5 млн.руб. (77,9% к уровню 2014 года).
Непосредственно инвесторам оказана поддержка в форме субсидий и налоговых льгот на 1 851 млн.руб., а также предоставлены госгарантии на 730 млн.руб.
На разработку нормативных правовых актов, проведение аналитических исследований в инвестиционной сфере, организацию различных форумов, выставок и ярмарок выделено 295 млн.руб.
Кроме того, в рамках указанных программ выделялись бюджетные инвестиции на строительство Промышленно-логистического парка (1 868 млн.руб.).
3. Инвесторам, реализующим инвестиционные проекты, из общей суммы господдержки (1 851,2 млн.руб.) направлено в форме субсидий – 369,3 млн.руб., предоставлено налоговых льгот – 1 481,8 млн.руб. Три четверти объема господдержки выделено 6-ти инвесторам (ООО «Лиотех» – 378,3 млн.руб., ЗАО «Сибирский Антрацит» – 346,9 млн.руб., ООО «ВДТ-Строй» – 204,0 млн.руб., ООО «Марс» – 182,7 млн.руб., ООО «Сибирь Экспоцентр» – 137,2 млн.руб., ООО «Сибирский строитель» – 134,8 млн.руб.).
3.1. В ходе аудита установлены следующие нарушения и недостатки:
3.1.1. Отнесение инвестиционного проекта к перспективному направлению инвестиционной деятельности Новосибирской области, установленному постановлением Правительства НСО от 29.11.2011 №418-п, влияет на расчет нормативного показателя бюджетной эффективности инвестиционного проекта. При этом в проверяемом периоде не были установлены признаки, по которым инвестиционный проект можно отнести к одному из направлений. Изменения в постановление с целью устранения указанного недостатка внесены только в 2016 году.
3.1.2. Заключенные в 2013-2014 гг. соглашения о предоставлении господдержки инвесторам неоднозначно отражали меры ответственности инвестора за неисполнение условий предоставления господдержки, а также не закрепляли за инвестором обязанность представления отчетов о финансово-экономических показателях до конца реализации инвестиционного проекта с целью оценки достижения показателя бюджетной эффективности, не устанавливали условий и обязательств инвестора по возврату субсидий. В 2015 году Минэкономразвития НСО в соглашения включены обязанности инвестора по возврату полученной господдержки по его требованию.
3.1.3. Получатели господдержки только в форме налоговых льгот при отсутствии заключенных соглашений не дают обязательств по выполнению условий господдержки, предоставлению отчетности и других необходимых документов, информации о реализации инвестиционного проекта, а также согласия на проведение проверок ГРБС и органами государственного финансового контроля.
3.1.4. Несвоевременное внесение изменений в областное законодательство и отсутствие соответствующих дополнительных соглашений о выполнении обязательств по предоставлению государственной поддержки привело к безрезультативному использованию бюджетных средств, направленных на предоставление государственной поддержки, в сумме 619,0 млн.руб. (получен отрицательный бюджетный эффект, государственная поддержка прекращена, при этом суммы в полном объеме не взысканы). Возврат средств осуществлен в сумме 35,0 млн.руб. – АО «Искитимцемент» (19,0 млн.руб.) и АО «Центр жилищного найма» (16,0 млн.руб.).
3.1.6. На нефинансовые меры государственной поддержки (организацию выставочно-ярмарочных мероприятий, форумов, конгрессов, круглых столов) направляются значительные бюджетные средства (за 2013-2015 гг. – 205 302,3 тыс.руб.), при этом качественные показатели, позволяющие оценить бюджетную эффективность от проведенных мероприятий, в программных документах не установлены. Методика оценки эффективности использования бюджетных средств на проведение указанных мероприятий не утверждена, мониторинг результатов в полном объеме не проводится.
4. Состав показателей оценки эффективности использования средств областного бюджета в рамках принятых ДЦП и Госпрограммы, направленных на развитие инвестиционной политики, не позволяет в полной мере оценить эффективность государственной поддержки инвестиционной деятельности.
4.1. В 2013-2014 годах используемые показатели оценки ДЦП «Государственная поддержка инвестиционной деятельности на территории Новосибирской области на 2012-2021 годы» носят конкретный характер и не отражают влияние существенных объемов государственной поддержки на показатели инвестиционной деятельности в целом по Новосибирской области. При этом не достигнуто 3 из 5 целевых индикаторов.
В 2015 году по Госпрограмме «Стимулирование инвестиционной и инновационной активности в Новосибирской области на 2015-2021 годы» из 6 целевых индикаторов, характеризующих достижение Цели 1 «Формирование благоприятных условий, обеспечивающих эффективную реализацию инвестиционной политики на территории Новосибирской области», не достигнуты показатели по 5 индикаторам.
4.2. За проверяемый период объем прироста налоговых платежей в бюджет области от реализации инвестиционных проектов, получивших господдержку, составил 6 362 400,0 тыс.руб.
Поступление налогов в областной бюджет в объемах, превышающих расходы бюджета на оказание господдержки, в том числе выпадающие доходы в результате предоставления налоговых льгот, обеспечивается незначительным количеством стабильно функционирующих организаций, которые в качестве инвестиционных проектов представляют развитие уже действующего производства. Прекращение господдержки ЗАО «Сибирский ликероводочный завод» отразилось в 2015 году резким снижением общих показателей эффективности господдержки. Бюджетная эффективность в целом за период составила 4 511 241,1 тыс.руб. (2013 – 1 903 493,8 тыс.руб., 2014 – 2 316 584,6 тыс.руб., 2015 – 291 162,7 тыс.руб.).
4.3. В рамках реализации инвестиционных проектов, получивших право на господдержку, создано 3106 рабочих мест. Средняя заработная плата на начало 2016 года составила около 40 тыс.руб. При этом показатели социальной эффективности в системе целевых индикаторов Госпрограммы отсутствуют.
5. Бюджетные инвестиции хозяйственным обществам за 2013-2015 гг. предоставлены в общей сумме 3 963 950,9 тыс.руб. (в 2013 – 2 174 409,6 тыс.руб., 2014 – 647 354,5 тыс.руб., 2015 – 1 142 186,8 тыс.руб.).
5.1. В 2014-2015 гг. в связи с изменениями в бюджетном законодательстве в договоры купли-продажи ценных бумаг включены условия о целевом использовании полученных средств, ответственность и штрафные санкции за невыполнение условий получателем бюджетных инвестиций, что в договорах заключенных до 2014 года не было установлено.
Порядок возврата бюджетных инвестиций, не использованных в установленные сроки и (или) использованных не в соответствии с заданными целями, в нормативных правовых актах Новосибирской области не установлен.
5.2. В нарушение абз.1 п.3 ст.80 БК РФ семь договоров на предоставление бюджетных инвестиций на сумму 1 990 757,9 тыс.руб. заключены ДИЗО позднее 3-х месяцев после вступления в силу Закона об областном бюджете, что по пояснениям ДИЗО обусловлено долгим прохождением процедуры регистрации выпуска акций.
5.3. Приказами ДИЗО не установлен порядок принятия и проверки отчетов получателей бюджетных инвестиций, не определены ответственные должностные лица. В структуре ДИЗО отсутствуют подразделения и специалисты, на которых в соответствии с их квалификацией возлагались бы полномочия по контролю за реализацией инвестиционных проектов с использованием бюджетных инвестиций на капитальные вложения, то есть, связанные со строительством (реконструкцией) объектов. Взаимодействие с Минстроем НСО по этим вопросам отсутствует.
5.4. Формы отчетов получателей бюджетных инвестиций, установленные Минстроем НСО, Минтрансом НСО, Министерством ЖКХиЭ НСО, Департаментом информатизации НСО и ДИЗО, содержат различные показатели, необходимые для оценки выполнения получателями бюджетных инвестиций условий их предоставления и целевого использования, однако в большинстве случаев представленные отчеты не информативны.
5.5. С 2014 года в соответствии с п.6 постановления Правительства НСО от 09.12.2014 №489-п «Об установлении требований к договорам, заключенным в связи с предоставлением бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, за счет средств областного бюджета Новосибирской области при предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, за исключением бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества», в договорах о предоставлении бюджетных инвестиций определены показатели эффективности использования получателем бюджетных средств. Однако нечеткая формулировка этих показателей не позволяет оценить достижение заданных параметров эффективности, так как целевые индикаторы государственных программ, в рамках которых осуществляется предоставление бюджетных инвестиций, не увязаны с результатами реализации инвестиционных проектов.
6. Бюджетные инвестиции через ДИЗО направлены, в основном, на реализацию трех инвестиционных проектов:
- «Строительство Промышленно-логистического парка на территории Новосибирской области» – 1 867 958,0 тыс.руб.;
- «Строительство Перинатального центра в Новосибирской области» – 948 413,4 тыс.руб.;
- «Создание научно-технологического парка в сфере биотехнологий в наукограде Кольцово» – 253 610,3 тыс.руб.
Основным получателем бюджетных инвестиций (2 548 405,7 тыс.руб. или 70,0%) выступало АО «АИР», которое принимало участие в реализации указанных инвестиционных проектов.
7. В ходе аудита инвестиционного проекта «Строительство Промышленно-логистического парка на территории Новосибирской области» установлены следующие нарушения и недостатки:
7.1. В нарушение п.8 Порядка принятия решений о предоставлении бюджетных инвестиций, утвержденного постановлением Правительства области от 08.12.2014 №475-п, бюджетные инвестиции в размере 767 963,0 тыс.руб. предоставлены без заключения Минстроя НСО о проведении экспертизы проекта решения на соответствие предварительной оценки стоимости объектов капитального строительства и сроков осуществления строительных работ.
7.2. Главным распорядителем бюджетных средств (ДИЗО) и государственным заказчиком Госпрограммы (Минэкономразвития НСО) проверки АО «УК «ПЛП» на предмет целевого использования бюджетных инвестиций и соблюдения условий их предоставления не проводились.
7.3. АО «УК «ПЛП» нарушены сроки вложения бюджетных инвестиций, предусмотренные договорами об их предоставлении, что повлекло ответственность в виде уплаты в областной бюджет неустойки, которая своевременно взыскана не была. В ходе проверки ДИЗО направлено письмо АО «УК «ПЛП» с требованием погашения возникшей неустойки за использование бюджетных инвестиций, АО «УК ПЛП» уплачена неустойка по одному договору в сумме 1 068,8 тыс.руб.
7.4. По результатам выборочной проверки деятельности АО «УК «ПЛП» установлены следующие нарушения: завышена стоимость работ (оплата без подтверждения в полном объеме первичными документами) на сумму 81 040,0 тыс.руб.; завышена стоимость работ при формировании начальной цены контрактов по объекту «Канализационный коллектор ливневых сточных вод ПЛП НСО» на сумму 246 246,3 тыс.руб.; не предъявлены штрафные санкции подрядным организациям за нарушение сроков исполнения работ по условиям договоров на сумму 236 100,1 тыс.руб.
7.5. Из объема бюджетных инвестиций, выделенных в 2014-2015гг. на объекты капитального строительства Промышленно-логистического парка АО «УК «ПЛП» (767 963,0 тыс.руб.), освоено только 243 160,7 тыс.руб. или 31,7%. Предоставление бюджетных инвестиций из областного бюджета не было обосновано потребностью и не повлекло резкого ускорения темпов строительства.
7.6. В ожидаемых результатах ДЦП были установлены показатели бюджетной и социальной эффективности проекта: дополнительные денежные поступления в бюджет Новосибирской области по результатам реализации проекта (на 2016 год) в сумме более 16 млрд.руб., создание более 10 тыс. новых рабочих мест. В действующей Госпрограмме указанные показатели в качестве целевых индикаторов решения Задачи 1 Цели 3, а также в качестве ожидаемых результатов Госпрограммы, не установлены.
8. В ходе аудита инвестиционного проекта «Строительство Перинатального центра в Новосибирской области» установлены следующие нарушения и недостатки:
8.1. Всего на цели, связанные с созданием Перинатального центра в Новосибирской области, из областного бюджета за 2013-2015 гг. выделено 1 348 412,3 тыс.руб.
Бюджетные средства, выделенные на строительство Перинатального центра в 2013 году в рамках ДЦП «Развитие службы охраны материнства и детства Новосибирской области на 2011-2014 гг.» в сумме 922 798,8 тыс.руб., для получателя этих средств (АО «АИР») целевого характера не имели. Исполнителем по программному мероприятию АО «АИР» не указан, в договорах, заключенных с ДИЗО, отчетность об использовании бюджетных средств не предусматривалась.
Бюджетные инвестиции на строительство Перинатального центра при планировании бюджетных ассигнований в Законе об областном бюджете на 2015 год (425 613,5 тыс.руб.) не были отнесены к бюджетным инвестициям в объекты капитального строительства и, соответственно, ДИЗО не были получены заключения Минэкономразвития НСО, Минстроя НСО и Минфина НСО, как это предусмотрено Порядком предоставления бюджетных инвестиций, утвержденным Постановлением №475-п.
8.2. Фактические затраты на реализацию инвестиционного проекта «Создание на территории Новосибирской области Перинатального центра» по данным АО «АИР» составили 1 341 178,0 тыс.руб., из них на строительство и проектные работы и покупку оборудования 1 231 901,5 тыс.руб. По состоянию на 01.01.2016 остаток неиспользованных целевых бюджетных средств, выделенных в 2015 году, составил 26 919,8 тыс.руб.
8.3. Авансирование АО «АИР» по договорам закупки техники и расходных материалов для перинатального центра (за полтора года до планируемой фактической поставки) привело к дополнительным расходам на оплату процентов по привлеченному кредиту в размере 64 284,6 тыс.руб.
8.4. Инвестиционный проект на реконструкцию и оснащение акушерского корпуса для размещения Перинатального центра в сроки, установленные в инвестиционном договоре, не реализован.
АО «АИР» безвозмездно передал Новосибирской Областной больнице результат работ и капитальные вложения, а также поставками медицинского оборудования погасил обязательства по уплате пени за неисполнение в срок инвестиционного договора (в размере 56 631,3 тыс.руб.). Остатки оборудования, закупленного для функционирования Перинатального центра, безвозмездно переданы в различные учреждения здравоохранения Новосибирской области.
8.5. При исполнении на 97,2% бюджетных обязательств, предусмотренных в программных документах и Законами о бюджете на 2013-2015 гг., результат инвестиционного проекта не достигнут, объект в эксплуатацию не введен. Госпрограммой и Законом о бюджете на 2016 год и плановый период 2017-2018 гг. средства на реконструкцию Перинатального центра не предусмотрены. Собственных источников финансирования инвестиционного проекта АО «АИР» на момент проверки не имеет.
Отсутствие дальнейшей реализации инвестиционного проекта может привести к нарушению принципа эффективности, установленного ст.34 БК РФ, и безрезультативному использованию бюджетных средств в сумме 425 613,5 тыс.руб., выделенных в 2015 году.
9. Бюджетные инвестиции АО «УК БТП» (2014-2015 гг.) с целью создания объектов инфраструктуры, необходимой для функционирования Биотехнопарка, завершения комплектования лабораторно-исследовательского комплекса, были выделены не в форме бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства, что повлекло использование значительной их части на текущее содержание управляющей компании Биотехнопарка (33 778,8 тыс.руб.), а также на строительство (119 831,5 тыс.руб.). Экспертизы, предусмотренные постановлением Правительства НСО от 08.12.2014 №475-п «О порядке принятия решений и требованиях к договору о предоставлении бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, в объекты капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества за счет средств областного бюджета Новосибирской области», на соответствие предварительной оценки стоимости объектов капитального строительства и сроков осуществления строительных работ, анализа обоснованности запрашиваемых объемов бюджетных инвестиций проведены не были.
10. Несмотря на отмеченные недостатки в Новосибирской области активно ведется работа, по совершенствованию законодательства в инвестиционной сфере, направленная на реализацию новых подходов и механизмов в развитии инвестиционной деятельности, на устранение противоречий и недостатков в областном законодательстве.
Принята Инвестиционная стратегия развития области до 2030 года. Инвесторы, реализующие масштабные инвестиционные проекты, получили право аренды на земельные участки без проведения торгов. Принят порядок формирования государственного реестра инвестиционных проектов. На муниципальном уровне создан институт инвестиционных уполномоченных.
Формирование и актуализация нормативной правовой базы, необходимой для оказания государственной поддержки инвестиционной деятельности и создания благоприятных условий для реализации инвестиционных проектов в различных сферах национальной экономики, положительно влияет на рейтинги региона в части оценки его инвестиционной привлекательности.
В 2015 году рейтинг повышен до IC4 (средняя привлекательность – первый уровень), что свидетельствует об укреплении позиций области. В 2015 году АО «УК ПЛП» получен сертификат соответствия индустриального парка Национальному стандарту Российской Федерации ГОСТ Р 56301-2014 «Индустриальные парки. Требования», что дало право претендовать на получение государственной поддержки из федерального бюджета (в 2016 году из федерального бюджета предоставлена субсидия в сумме 45 366,4 тыс.руб.).
Одним из результатов проводимой работы стало принятие в июне 2016 года после серьезной проработки депутатским корпусом Закона области от 29.06.2016 №75-ОЗ «Об отдельных вопросах государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений на территории Новосибирской области» (Закон №75-ОЗ).
В новом законе исключены практически все невостребованные меры поддержки (кроме изменения срока уплаты налогов в областной бюджет в форме отсрочки и рассрочки, предоставления инвестиционного налогового кредита), установлены новые формы государственной поддержки, для реализации которых потребуется принятие ряда подзаконных актов, обязанность по заключению договоров о предоставлении господдержки распространяется на все меры господдержки, включая налоговые льготы, неоднозначность в определении суммы возврата государственной поддержки в случаях невыполнения установленных показателей устранена.
Вместе с тем, по мнению КСП НСО, с целью определения параметров, которые являются ключевыми при рассмотрении вопросов об эффективности господдержки, целесообразно после принятия решения об оказании инвестору господдержки заключать соглашение (договор) на весь срок реализации инвестиционного проекта, в котором указать суммы и сроки выделения бюджетных средств или объемы налоговых льгот; параметры бизнес-плана, обязательные к исполнению; сроки предоставления отчетности и иной информации; ответственность сторон и порядок возмещения выплаченных денежных средств или уплаты недополученных налогов в случае нарушения условий получения господдержки. Изменения параметров бизнес-плана и (или) объемов и сроков предоставления господдержки, а также изменения условий предоставления государственной поддержки должны отражаться в дополнительных соглашениях.
В новой редакции государственной программы «Стимулирование инвестиционной и инновационной активности в Новосибирской области на 2015-2021 годы» для разработки, которой в 2017 году была создана рабочая группа с участием депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области и представителей Контрольно-счетной палаты, включены целевые индикаторы, позволяющие более полно оценить влияние реализации госпрограммы на развитие инвестиционного деятельности, в том числе достижения социального эффекта.
Заслушав доклад аудитора и рассмотрев предоставленные материалы депутаты решили:
- Принять отчет Контрольно-счетной палаты Новосибирской области к сведению;
-
Правительству Новосибирской области рекомендовать учесть выводы и предложения Контрольно-счетной палаты Новосибирской области по результатам аудита эффективности использования средств областного бюджета, направленных на государственную поддержку инвестиционной деятельности на территории Новосибирской области в 2013-2015 годах, в том числе:
- рассмотреть возможные механизмы усиления межведомственной координации заинтересованных сторон в области развития инвестиционной деятельности;
- рассмотреть вопрос об изменении порядка управления акциями акционерных обществ, утвержденных органами государственной власти Новосибирской области, повысив роль областных исполнительных органов государственной власти в принятии ключевых решений по деятельности акционерных обществ через подготовку директив, обязательных для исполнения членами советов директоров (наблюдательных советов);
- актуализировать бизнес-планы организаций (специализированной организации и управляющих компаний), созданных для реализации инвестиционных проектов, с учетом целей, задач и реальных финансовых возможностей, увязав объемы финансирования и финансово-экономические результаты с целевыми индикаторами программно-прогнозных документов областного уровня;
- усилить контроль в части обеспечения соблюдения получателями бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, установленных как при их предоставлении, так и по результатам их целевого использования;
- продолжить работу по повышению эффективности использования средств государственной поддержки инвестиционной деятельности.
