29 Декабря 2016
Контрольно-счетная палата Новосибирской области провела проверку высокодотационных муниципальных образований Баганского, Куйбышевского и Сузунского районов.
Проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Баганского, Куйбышевского и Сузунского районов Новосибирской области за 2015 год проведена в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса РФ и поручением Законодательного собрания Новосибирской области совместно с контрольно-счетными органами указанных районов.
В соответствии со ст.136 Бюджетного кодекса РФ проверка проводится в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц в 2013-2015 гг. превышала 50,0% доходов бюджета (без учета субвенций). В Баганском районе к высокодотационным относятся 3 поселения из 9-ти, в Куйбышевском – 6 поселений из 18-ти, в Сузунском – 5 поселений из 15-ти. Муниципальные районы к высокодотационным муниципальным образованиям не относятся. Предыдущая проверка высокодотационных муниципальных образований указанных районов проводилась палатой в 2008 году.
В ходе проверки установлено следующее:
1. Баганский и Сузунский районы могут быть отнесены к сельскохозяйственным территориям (в Баганском районе уровень развития сельского хозяйства существенно выше, чем в среднем среди районов области). В Куйбышевском районе более развита промышленность. Уровень доходов населения выше в Куйбышевском районе, а развитие торговли и сферы услуг – в Баганском.
Налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов Баганского и Куйбышевского районов на душу населения выше, чем в среднем среди районов области (во многом за счет замены части дотаций на дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц). Однако доля финансовой помощи в местных бюджетах существенно выше собственных источников доходов, планируемые муниципальными образованиями меры по развитию экономики не способны существенно повлиять на уровень дотационности местных бюджетов.
2. По сравнению с результатами ранее проведенной в этих районах проверки можно отметить значительное повышение качества бюджетного процесса. Кроме того, в отличие от прошлых лет, администрации поселений разместили на официальном сайте информацию об исполнении и оплате контрактов, заключенных в 2015 году. В поселениях Баганского района приняты муниципальные программы и осуществлен переход на программную структуру бюджета, поселения также передали району полномочия финансового органа, в т.ч. в части финансового контроля.
При этом типичные нарушения и недостатки в бюджетном процессе, на которые КСП НСО ежегодно указывает в своих заключениях и методических материалах, допускаются еще в значительном числе случаев:
- отдельные статьи и приложения решений о бюджетах и положений о бюджетном процессе не соответствуют бюджетному законодательству; не соблюдаются принципы формирования целевых статей и видов расходов, в т.ч. при отражении расходов государственных и муниципальных программ;
- в большинстве поселений руководители финансовых органов не соответствуют квалификационным требованиям и не выполняют возложенных на них полномочий; поселения не осуществляют полномочия по санкционированию операций и не передают эти функции органам казначейства;
- реализуемый в большинстве поселений способ централизации полномочий финансовых органов не предполагает передачу полномочий району; формально поселения должны самостоятельно осуществлять эти полномочия, хотя не имеют для этого кадровых и технических возможностей;
- поселения осуществляют полномочия администратора доходов от штрафов, налагаемых административными комиссиями, при этом, поскольку полномочиями по созданию административных комиссий наделены районы, администратором доходов должны быть администрации районов;
- содержание реестров расходных обязательств поселений, реестра закупок, осуществленных без заключения контрактов, бюджетных росписей, смет и кассовых планов не соответствует законодательству; в ряде случаев превышены утвержденные решением о бюджете ассигнования;
- в ряде поселений не были назначены контрактные управляющие (не созданы контрактные службы); в отдельных случаях контракты на сумму более 100,0 тыс.руб. неправомерно заключались с единственным поставщиком либо превышались лимиты бюджетных обязательств;
- во многих поселениях установлены случаи неполноты состава или недостоверности содержания бюджетной отчетности, в т.ч. приводящие к искажению показателей более чем на 10% (с 2016 года существенно ужесточена административная ответственность за подобные нарушения);
- в большинстве поселений не приняты правовые акты, регулирующие осуществление внутреннего финансового контроля и аудита, принятые акты не предусматривают осуществление внутреннего контроля на непрерывной основе, внутренние контрольные мероприятия не проводятся.
3. В 5-ти поселениях Куйбышевского и 2-х Сузунского районов превышены нормативы формирования расходов на оплату труда глав муниципальных образований и содержание органов местного самоуправления, утвержденные Постановлением Администрации области от 28.12.2007 № 206-па. Следует отметить, что нормативы систематически, из года в год превышаются в большом числе муниципальных образований, с 2013 года за подобные нарушения установлена административная ответственность. Одной из причин большого числа нарушений является способ их установления.
По итогам проверки палата вновь предложила Правительству Новосибирской области рассмотреть вопрос об изменении подходов к установлению нормативов расходов на содержание должностных лиц и органов местного самоуправления, утвержденных Постановлением администрации Новосибирской области от 28.12.2007 № 206-па, в части поселений с численностью жителей до 1000 человек.
Поскольку норматив на содержание органов местного самоуправления установлен на одного жителя муниципального образования, для поселений с населением меньше 200 чел. сумма расходов на содержание администрации по нормативу в 5 раз меньше, чем в поселениях с численностью населения 1000 чел. Однако фактическая численность работников администрации и расходы в такой пропорции не уменьшаются. Для поселений с небольшой численностью жителей целесообразно установить норматив в общей сумме на поселение (независимо от численности жителей).
Кроме того, по мере роста численности населения муниципальных образований нормативы постепенно уменьшаются, что приводит к значительному сокращению общей суммы нормативных расходов на содержание органов местного самоуправления при переходе границы интервала численности населения (при численности жителей 999 чел. сумма расходов составляет 2 558,0 тыс.руб., 1000 чел. – 1 466,3 тыс.руб.). Нормативы включают материально-технические расходы на содержание органов местного самоуправления, при этом индексируются только на коэффициент увеличения окладов денежного содержания государственных служащих. За последние годы индексация окладов не производилась, а стоимость иных составляющих расходов значительно увеличилась, для сохранения размеров фонда оплаты труда администрации искусственно занижают расходы на материально-техническое обеспечение.
КСП НСО предложила для поселений с небольшой численностью жителей установить норматив в общей сумме на поселение (независимо от численности жителей). Нормативы, установленные для интервала численности населения, применять только к соответствующей части населения муниципального образования, а также установить нормативы только в части расходов на оплату труда.
4. Установлены следующие основные нарушения и недостатки, допущенные при исполнении отдельных видов доходов и расходов местных бюджетов:
- в большом числе поселений ставки местных налогов установлены на уровне существенно меньше возможного; в поселениях Куйбышевского района унитарные предприятия освобождены от перечисления части прибыли в бюджет, плата за наем муниципального жилья необоснованно остается в распоряжении предприятий;
- в бюджеты ряда поселений зачислены административные штрафы за нарушения, предусмотренные ст.4.5 Закона области от 14.02.2003 № 99-ОЗ, при этом были нарушены областные правовые акты, а не муниципальные, и штрафы должны были зачисляться в областной бюджет;
- в нарушение Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ в ряде поселений поддержка добровольных пожарных команд осуществлялась путем передачи имущества и бюджетных средств муниципальным унитарным предприятиям, которые организациями добровольной пожарной охраны не являются;
- в нарушение ст.78 БК РФ, ст.20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ о субсидии юридическим лицам из местных бюджетов на общую сумму 7 378,9 тыс.руб. предоставлялись без согласия антимонопольного органа на предоставление преференций либо порядки и соглашения о предоставлении субсидий не содержат необходимых положений;
- в Баганском районе поселений передали району полномочия в сфере культуры, при этом имущество учреждений культуры в собственность района не передано; имущество фактически используют работники районного учреждения (ни них также неправомерно возложена материальная ответственность за него);
- в Сузунском районе ряд поселений заключили с районом соглашения о передаче полномочий по бухгалтерскому обслуживанию администраций поселений, при этом полномочия по ведению учета и формированию отчетности должны передаваться на основании гражданско-правового договора оказания услуг.
5. В проверенных районах сохранялись многие типичные недостатки при предоставлении из бюджетов районов дотаций поселениям, установленные палатой в ходе ранее проверенных мероприятий. В частности в Баганском районе порядок распределения дотаций по-прежнему регулируется правовым актом администрации района, а не Совета депутатов. Применение Методических рекомендаций Министерства финансов НСО по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений не приводят к устранению нарушений. Рассчитанные по рекомендованной методике объемы дотаций слабо зависят от численности жителей поселений, не позволяют достичь целевого уровня бюджетной обеспеченности (критерия выравнивания), не позволяют учитывать реальное влияние различных факторов на расходы бюджетов поселений.
По итогам проверки палата предложила Министерству финансов и налоговой политики Новосибирской области внести изменения в Методические рекомендации по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений с целью устранения недостатков, установленных в ходе анализа их применения в муниципальных районах.
В администрации проверенных поселений Убинского и Чистоозерного районов будут направлены представления с предложениями об устранении установленных нарушений и недостатков.
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области, администрации Баганского, Куйбышевского и Сузунского районов будут направлены письма с информацией о нарушениях и недостатках, относящихся к их компетенции.
Для устранения и предотвращения типичных нарушений и недостатков в бюджетном процессе муниципальных образований Заключение о результатах проверки высокодотационных муниципальных образований Баганского, Куйбышевского и Сузунского районов Новосибирской области размещено на сайте палаты http://www.ksp.nso.ru/page/143.
Результаты проверки также были рассмотрены на семинаре-совещании «Основные результаты деятельности государственных финансовых органов Новосибирской области за 2016 год. Перспективы и задачи на 2017 год и плановый период», которое состоялось 29 декабря 2016 года.
В соответствии со ст.136 Бюджетного кодекса РФ проверка проводится в муниципальных образованиях, в бюджетах которых доля дотаций и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц в 2013-2015 гг. превышала 50,0% доходов бюджета (без учета субвенций). В Баганском районе к высокодотационным относятся 3 поселения из 9-ти, в Куйбышевском – 6 поселений из 18-ти, в Сузунском – 5 поселений из 15-ти. Муниципальные районы к высокодотационным муниципальным образованиям не относятся. Предыдущая проверка высокодотационных муниципальных образований указанных районов проводилась палатой в 2008 году.
В ходе проверки установлено следующее:
1. Баганский и Сузунский районы могут быть отнесены к сельскохозяйственным территориям (в Баганском районе уровень развития сельского хозяйства существенно выше, чем в среднем среди районов области). В Куйбышевском районе более развита промышленность. Уровень доходов населения выше в Куйбышевском районе, а развитие торговли и сферы услуг – в Баганском.
Налоговые и неналоговые доходы консолидированных бюджетов Баганского и Куйбышевского районов на душу населения выше, чем в среднем среди районов области (во многом за счет замены части дотаций на дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц). Однако доля финансовой помощи в местных бюджетах существенно выше собственных источников доходов, планируемые муниципальными образованиями меры по развитию экономики не способны существенно повлиять на уровень дотационности местных бюджетов.
2. По сравнению с результатами ранее проведенной в этих районах проверки можно отметить значительное повышение качества бюджетного процесса. Кроме того, в отличие от прошлых лет, администрации поселений разместили на официальном сайте информацию об исполнении и оплате контрактов, заключенных в 2015 году. В поселениях Баганского района приняты муниципальные программы и осуществлен переход на программную структуру бюджета, поселения также передали району полномочия финансового органа, в т.ч. в части финансового контроля.
При этом типичные нарушения и недостатки в бюджетном процессе, на которые КСП НСО ежегодно указывает в своих заключениях и методических материалах, допускаются еще в значительном числе случаев:
- отдельные статьи и приложения решений о бюджетах и положений о бюджетном процессе не соответствуют бюджетному законодательству; не соблюдаются принципы формирования целевых статей и видов расходов, в т.ч. при отражении расходов государственных и муниципальных программ;
- в большинстве поселений руководители финансовых органов не соответствуют квалификационным требованиям и не выполняют возложенных на них полномочий; поселения не осуществляют полномочия по санкционированию операций и не передают эти функции органам казначейства;
- реализуемый в большинстве поселений способ централизации полномочий финансовых органов не предполагает передачу полномочий району; формально поселения должны самостоятельно осуществлять эти полномочия, хотя не имеют для этого кадровых и технических возможностей;
- поселения осуществляют полномочия администратора доходов от штрафов, налагаемых административными комиссиями, при этом, поскольку полномочиями по созданию административных комиссий наделены районы, администратором доходов должны быть администрации районов;
- содержание реестров расходных обязательств поселений, реестра закупок, осуществленных без заключения контрактов, бюджетных росписей, смет и кассовых планов не соответствует законодательству; в ряде случаев превышены утвержденные решением о бюджете ассигнования;
- в ряде поселений не были назначены контрактные управляющие (не созданы контрактные службы); в отдельных случаях контракты на сумму более 100,0 тыс.руб. неправомерно заключались с единственным поставщиком либо превышались лимиты бюджетных обязательств;
- во многих поселениях установлены случаи неполноты состава или недостоверности содержания бюджетной отчетности, в т.ч. приводящие к искажению показателей более чем на 10% (с 2016 года существенно ужесточена административная ответственность за подобные нарушения);
- в большинстве поселений не приняты правовые акты, регулирующие осуществление внутреннего финансового контроля и аудита, принятые акты не предусматривают осуществление внутреннего контроля на непрерывной основе, внутренние контрольные мероприятия не проводятся.
3. В 5-ти поселениях Куйбышевского и 2-х Сузунского районов превышены нормативы формирования расходов на оплату труда глав муниципальных образований и содержание органов местного самоуправления, утвержденные Постановлением Администрации области от 28.12.2007 № 206-па. Следует отметить, что нормативы систематически, из года в год превышаются в большом числе муниципальных образований, с 2013 года за подобные нарушения установлена административная ответственность. Одной из причин большого числа нарушений является способ их установления.
По итогам проверки палата вновь предложила Правительству Новосибирской области рассмотреть вопрос об изменении подходов к установлению нормативов расходов на содержание должностных лиц и органов местного самоуправления, утвержденных Постановлением администрации Новосибирской области от 28.12.2007 № 206-па, в части поселений с численностью жителей до 1000 человек.
Поскольку норматив на содержание органов местного самоуправления установлен на одного жителя муниципального образования, для поселений с населением меньше 200 чел. сумма расходов на содержание администрации по нормативу в 5 раз меньше, чем в поселениях с численностью населения 1000 чел. Однако фактическая численность работников администрации и расходы в такой пропорции не уменьшаются. Для поселений с небольшой численностью жителей целесообразно установить норматив в общей сумме на поселение (независимо от численности жителей).
Кроме того, по мере роста численности населения муниципальных образований нормативы постепенно уменьшаются, что приводит к значительному сокращению общей суммы нормативных расходов на содержание органов местного самоуправления при переходе границы интервала численности населения (при численности жителей 999 чел. сумма расходов составляет 2 558,0 тыс.руб., 1000 чел. – 1 466,3 тыс.руб.). Нормативы включают материально-технические расходы на содержание органов местного самоуправления, при этом индексируются только на коэффициент увеличения окладов денежного содержания государственных служащих. За последние годы индексация окладов не производилась, а стоимость иных составляющих расходов значительно увеличилась, для сохранения размеров фонда оплаты труда администрации искусственно занижают расходы на материально-техническое обеспечение.
КСП НСО предложила для поселений с небольшой численностью жителей установить норматив в общей сумме на поселение (независимо от численности жителей). Нормативы, установленные для интервала численности населения, применять только к соответствующей части населения муниципального образования, а также установить нормативы только в части расходов на оплату труда.
4. Установлены следующие основные нарушения и недостатки, допущенные при исполнении отдельных видов доходов и расходов местных бюджетов:
- в большом числе поселений ставки местных налогов установлены на уровне существенно меньше возможного; в поселениях Куйбышевского района унитарные предприятия освобождены от перечисления части прибыли в бюджет, плата за наем муниципального жилья необоснованно остается в распоряжении предприятий;
- в бюджеты ряда поселений зачислены административные штрафы за нарушения, предусмотренные ст.4.5 Закона области от 14.02.2003 № 99-ОЗ, при этом были нарушены областные правовые акты, а не муниципальные, и штрафы должны были зачисляться в областной бюджет;
- в нарушение Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ в ряде поселений поддержка добровольных пожарных команд осуществлялась путем передачи имущества и бюджетных средств муниципальным унитарным предприятиям, которые организациями добровольной пожарной охраны не являются;
- в нарушение ст.78 БК РФ, ст.20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ о субсидии юридическим лицам из местных бюджетов на общую сумму 7 378,9 тыс.руб. предоставлялись без согласия антимонопольного органа на предоставление преференций либо порядки и соглашения о предоставлении субсидий не содержат необходимых положений;
- в Баганском районе поселений передали району полномочия в сфере культуры, при этом имущество учреждений культуры в собственность района не передано; имущество фактически используют работники районного учреждения (ни них также неправомерно возложена материальная ответственность за него);
- в Сузунском районе ряд поселений заключили с районом соглашения о передаче полномочий по бухгалтерскому обслуживанию администраций поселений, при этом полномочия по ведению учета и формированию отчетности должны передаваться на основании гражданско-правового договора оказания услуг.
5. В проверенных районах сохранялись многие типичные недостатки при предоставлении из бюджетов районов дотаций поселениям, установленные палатой в ходе ранее проверенных мероприятий. В частности в Баганском районе порядок распределения дотаций по-прежнему регулируется правовым актом администрации района, а не Совета депутатов. Применение Методических рекомендаций Министерства финансов НСО по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений не приводят к устранению нарушений. Рассчитанные по рекомендованной методике объемы дотаций слабо зависят от численности жителей поселений, не позволяют достичь целевого уровня бюджетной обеспеченности (критерия выравнивания), не позволяют учитывать реальное влияние различных факторов на расходы бюджетов поселений.
По итогам проверки палата предложила Министерству финансов и налоговой политики Новосибирской области внести изменения в Методические рекомендации по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений с целью устранения недостатков, установленных в ходе анализа их применения в муниципальных районах.
В администрации проверенных поселений Убинского и Чистоозерного районов будут направлены представления с предложениями об устранении установленных нарушений и недостатков.
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области, администрации Баганского, Куйбышевского и Сузунского районов будут направлены письма с информацией о нарушениях и недостатках, относящихся к их компетенции.
Для устранения и предотвращения типичных нарушений и недостатков в бюджетном процессе муниципальных образований Заключение о результатах проверки высокодотационных муниципальных образований Баганского, Куйбышевского и Сузунского районов Новосибирской области размещено на сайте палаты http://www.ksp.nso.ru/page/143.
Результаты проверки также были рассмотрены на семинаре-совещании «Основные результаты деятельности государственных финансовых органов Новосибирской области за 2016 год. Перспективы и задачи на 2017 год и плановый период», которое состоялось 29 декабря 2016 года.
