17 Ноября 2016
Комитет Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности рассмотрел проект областного бюджета на заседании, состоявшемся 16 ноября 2016 года. С содокладом о результатах экспертизы проекта бюджета выступила председатель палаты Е.А. Гончарова.
Экономическая ситуация в стране приводит к тому, что третий год внесение проекта областного бюджета в Законодательное Собрание и Контрольно-счетную палату переносится на конец октября. В этом году, в отличие от прошлого, закон о переносе срока внесения проекта бюджета был принят и вступил в силу заблаговременно. С учетом переноса срока и уменьшения времени на рассмотрение проекта бюджета, заключение палаты на проект бюджета было подготовлено и направлено в сокращенные сроки.
Следует также отметить, что проект бюджета разрабатывался с учетом мер, планируемых на федеральном уровне, которые прямо или косвенно влияют на параметры областного бюджета и деятельность областных органов исполнительной власти. На федеральном уровне вновь были приостановлены нормы о том, что изменения налогового законодательства, принятые после внесения проекта бюджета, вступают в силу только через год. Меры, планируемые с 2017 года, еще находятся в виде законопроектов либо будут вноситься поправками к уже рассматриваемым проектам федеральных законов.
В условиях социальной, экономической и правовой неопределенности палата, несомненно, поддерживает разработку прогноза социально-экономического развития области на вариативной основе, хотя по закону о стратегическом планировании это не является обязательным. Палата давно предлагала использовать федеральный опыт составления прогноза в нескольких вариантах, и в этом году это впервые было сделано. Областной прогноз разработан в консервативном и умеренно-оптимистичном вариантах. На федеральном уровне за основу был принят базовый вариант прогноза, которому в целом соответствует консервативный вариант областного прогноза. Этот вариант предусматривает медленное восстановление инвестиций и производства при слабом росте потребительского спроса и ограниченных возможностях бюджета.
В текущем году в области и стране в целом реализовался пессимистичный вариант прогноза, продолжается падение основных социально-экономических показателей, хотя темп падения замедлился. На 2017-2019 гг. пессимистичный вариант прогноза ни на федеральном, ни на областном уровне не разрабатывался. Большинство экспертов прогнозируют, что в 2017 году падение экономики прекратится, и будут достигнуты небольшие положительные темпы роста. Вероятность реализации базового варианта федерального прогноза и соответствующего ему консервативного варианта областного прогноза достаточно велика.
Несмотря на низкие экономические показатели, прогнозируются высокие темпы роста налоговых доходов областного бюджета. Прежде всего, прирост доходов связан с налогом на прибыль, прогноз поступлений которого почти на 30% больше утвержденного плана на 2016 год. Высокие темпы роста связаны с восстановлением прибыльности финансового сектора. В отличие от прошлого года, когда из областного бюджета осуществлялись возвраты налога Сбербанку, в 2016 году банк существенно увеличил прибыль. Поэтому фактическое и ожидаемое поступление налога на прибыль в 2016 году больше планового.
Прирост поступлений налога на доходы физических лиц существенно меньше (3% в 2017 году), поскольку ожидаются низкие темпы роста доходов населения и часть налога передана в бюджеты районов по дополнительным нормативам, заменяющим дотацию. Прогноз поступлений налога на имущество и транспортного налога рассчитан с учетом предлагаемых Правительством области мер по отмене части налоговых льгот и повышения ставок.
В части акцизов на топливо пока отсутствует определенность по размеру ставок на плановый период. Возможно, что они будут меньше, чем те, которые доводились ранее и были использованы при расчетах. Часть акцизов на крепкий алкоголь с 2017 года будет распределяться пропорционально объемам розничных продаж в регионах (сейчас вся сумма акцизов зачисляется по месту производства). Возможно, что эта мера положительно скажется на доходах областного бюджета, поскольку основной объем производства в области приходится на пиво, по которому сохранен действующий принцип распределения.
В отношении безвозмездных поступлений сохраняется ситуация, когда в проекте федерального бюджета значительная их часть не распределена между субъектами РФ и прогноз поступлений существенно меньше плана на 2016 год. При этом в отличие от прошлых лет нет распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, которое согласно БК РФ должно утверждаться во втором чтении. При этом общий объем дотаций увеличен, в т.ч. за счет перераспределения в пользу федерального бюджета 1% ставки налога на прибыль. Новые принципы распределения дотаций еще не утверждены и Министерство финансов НСО учло в Законопроекте их объем исходя из плана на 2016 год.
В федеральном бюджете также осуществлен перевод части иных межбюджетных трансфертов в форму консолидированной субсидии. По областному бюджету палата также неоднократно отмечала, что большая часть иных трансфертов имеет признаки субсидий. Но в областном бюджете пока сохранен старый принцип, не предусмотренный БК РФ, что по субсидиям требуется долевое финансирование из местного бюджета, а по иным трансфертам – нет.
Основные параметры Законопроекта (долг, резервный фонд, условно утверждаемые расходы) соответствуют бюджетному законодательству. В 2017 году незначительный дефицит планируется профинансировать за счет уменьшения остатков средств бюджета, на 2018-2019 гг. бюджет планируется сбалансированным по доходам и расходам. Вследствие этого в плановом периоде прекращается рост государственного долга области (в 2017 году рост долга на 1,2% приходится на госгарантии).
Основное влияние на долговую политику области оказывают условия соглашения о получении кредита из федерального бюджета, заключенного в 2016 году. Согласно ему к 2020 году объем долга не должен превышать 50% доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений, а коммерческий долг (банковские кредиты и ценные бумаги) – не более 45%. При этом кредиты из федерального бюджета в сумме 13,8 млрд.руб., должны быть погашены в 2018-2019 гг. Доля бюджетных кредитов в государственном долге уменьшится с 34% в 2016 году до 7,9% в 2019 году. Вследствие этого увеличение коммерческого долга практически не может использоваться для финансирования дефицита, поскольку этот источник потребуется для замещения бюджетных кредитов.
Таким образом, прогнозируемый в 2017 году рост доходов обеспечивает сокращение дефицита областного бюджета и не приводит к увеличению расходов (расходы на 2017 год составляют 99,8% от уровня 2016 года). В плановом периоде при сбалансированности бюджета рост доходов приводит к соответствующему росту расходов. При этом их прирост меньше, чем объем расходов, резервируемых в качестве условно утверждаемых.
В 2017 году почти 96% расходов областного бюджета включены в 32 государственные программы, в 2018-2019 гг. эта доля сокращается за счет условно утверждаемых расходов. Не предусмотрены в бюджете расходы на действующие госпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» и «Укрепление единства российской нации». По половине госпрограмм объемы финансирования сокращены по сравнению с 2016 годом. Как и в прошлые годы, объемы финансирования программ в Законопроекте отличаются от их действующих редакций. Но в этом году больше половины заказчиков госпрограмм выполнили требование областного закона о бюджетном процессе и разместили на своих сайтах проекты изменений госпрограмм, предусматривающие приведение объемов их финансирования в соответствие с Законопроектом. Не размещены соответствующие проекты 14 госпрограмм (в прошлом году не было размещено 22 проекта).
В очередной раз мы отметили, что формальное распределение расходов по госпрограммам не сделало областной бюджет более прозрачным. При формировании кодов целевых статей расходов областного бюджета, мероприятия программ не включены в классификацию расходов в качестве отдельных целевых статей. Объемы финансирования не распределяются по мероприятиям и в приложениях к госпрограммам. Следует отметить, что федеральный бюджет уже на 2016 год был сформирован с включением основных мероприятий госпрограмм в код целевой статьи расходов.
На наш взгляд, в госпрограммах и Законопроекте не нашли должного отражения масштабные проекты по строительству четвертого моста через Обь и объектов утилизации бытовых отходов. Мероприятия и расходы на подготовку и предоставление земельных участков для строительства мусоросортировочных заводов и полигонов не предусмотрены на в госпрограмме ни в Законопроекте, хотя это обязательство области по концессионному соглашению. По земельным участкам для строительства четвертого моста есть пояснения Министерства транспорта НСО, что средства предусмотрены, однако в Законопроекте они не выделены в составе капитальных вложений. По итогам экспертиз проектов изменений соответствующих госпрограмм палата предлагала более полно раскрыть в них механизм реализации концессионных соглашений, в частности, отразить результаты принятия областью дополнительных обязательств по возмещению недополученных доходов концессионеров.
При подготовке Законопроекта был устранен ряд проблем в правовом регулировании расходов, на которые палата указывала ранее. Так, подготовлены изменения в порядки выделения средств на оздоровление детей. Средства на оказание госуслуг в сфере молодежной политики не планируются в качестве субсидий на иные цели. Однако в ряде случаев все еще отсутствуют областные нормативные правовые акты, являющиеся правовым основанием для возникновения расходных обязательств и регулирующие порядок осуществления расходов. До сих пор эта ситуация сохраняется в части дополнительных мер поддержки медицинским работникам и педагогам школ. Без необходимых правовых оснований средства областного бюджета продолжают использоваться на рассылку штрафов ГИБДД. Требуется дальнейшее совершенствование методик планирования как доходов, так и расходов бюджета. В частности методики прогнозирования неналоговых доходов и методики распределения дотаций муниципальным образованиям.
Выводы и предложения палаты были учтены при формировании сводного заключения комитета по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности по проекту закона об областном бюджете и проекта постановления Законодательного Собрания Новосибирской области об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.
Контрольно-счетная палата Новосибирской области провела экспертизу проекта областного бюджета на 2017-2019 годы
Комитет Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности рассмотрел проект областного бюджета на заседании, состоявшемся 16 ноября 2016 года. С содокладом о результатах экспертизы проекта бюджета выступила председатель палаты Е.А. Гончарова.
Экономическая ситуация в стране приводит к тому, что третий год внесение проекта областного бюджета в Законодательное Собрание и Контрольно-счетную палату переносится на конец октября. В этом году, в отличие от прошлого, закон о переносе срока внесения проекта бюджета был принят и вступил в силу заблаговременно. С учетом переноса срока и уменьшения времени на рассмотрение проекта бюджета, заключение палаты на проект бюджета было подготовлено и направлено в сокращенные сроки.
Следует также отметить, что проект бюджета разрабатывался с учетом мер, планируемых на федеральном уровне, которые прямо или косвенно влияют на параметры областного бюджета и деятельность областных органов исполнительной власти. На федеральном уровне вновь были приостановлены нормы о том, что изменения налогового законодательства, принятые после внесения проекта бюджета, вступают в силу только через год. Меры, планируемые с 2017 года, еще находятся в виде законопроектов либо будут вноситься поправками к уже рассматриваемым проектам федеральных законов.
В условиях социальной, экономической и правовой неопределенности палата, несомненно, поддерживает разработку прогноза социально-экономического развития области на вариативной основе, хотя по закону о стратегическом планировании это не является обязательным. Палата давно предлагала использовать федеральный опыт составления прогноза в нескольких вариантах, и в этом году это впервые было сделано. Областной прогноз разработан в консервативном и умеренно-оптимистичном вариантах. На федеральном уровне за основу был принят базовый вариант прогноза, которому в целом соответствует консервативный вариант областного прогноза. Этот вариант предусматривает медленное восстановление инвестиций и производства при слабом росте потребительского спроса и ограниченных возможностях бюджета.
В текущем году в области и стране в целом реализовался пессимистичный вариант прогноза, продолжается падение основных социально-экономических показателей, хотя темп падения замедлился. На 2017-2019 гг. пессимистичный вариант прогноза ни на федеральном, ни на областном уровне не разрабатывался. Большинство экспертов прогнозируют, что в 2017 году падение экономики прекратится, и будут достигнуты небольшие положительные темпы роста. Вероятность реализации базового варианта федерального прогноза и соответствующего ему консервативного варианта областного прогноза достаточно велика.
Несмотря на низкие экономические показатели, прогнозируются высокие темпы роста налоговых доходов областного бюджета. Прежде всего, прирост доходов связан с налогом на прибыль, прогноз поступлений которого почти на 30% больше утвержденного плана на 2016 год. Высокие темпы роста связаны с восстановлением прибыльности финансового сектора. В отличие от прошлого года, когда из областного бюджета осуществлялись возвраты налога Сбербанку, в 2016 году банк существенно увеличил прибыль. Поэтому фактическое и ожидаемое поступление налога на прибыль в 2016 году больше планового.
Прирост поступлений налога на доходы физических лиц существенно меньше (3% в 2017 году), поскольку ожидаются низкие темпы роста доходов населения и часть налога передана в бюджеты районов по дополнительным нормативам, заменяющим дотацию. Прогноз поступлений налога на имущество и транспортного налога рассчитан с учетом предлагаемых Правительством области мер по отмене части налоговых льгот и повышения ставок.
В части акцизов на топливо пока отсутствует определенность по размеру ставок на плановый период. Возможно, что они будут меньше, чем те, которые доводились ранее и были использованы при расчетах. Часть акцизов на крепкий алкоголь с 2017 года будет распределяться пропорционально объемам розничных продаж в регионах (сейчас вся сумма акцизов зачисляется по месту производства). Возможно, что эта мера положительно скажется на доходах областного бюджета, поскольку основной объем производства в области приходится на пиво, по которому сохранен действующий принцип распределения.
В отношении безвозмездных поступлений сохраняется ситуация, когда в проекте федерального бюджета значительная их часть не распределена между субъектами РФ и прогноз поступлений существенно меньше плана на 2016 год. При этом в отличие от прошлых лет нет распределения дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, которое согласно БК РФ должно утверждаться во втором чтении. При этом общий объем дотаций увеличен, в т.ч. за счет перераспределения в пользу федерального бюджета 1% ставки налога на прибыль. Новые принципы распределения дотаций еще не утверждены и Министерство финансов НСО учло в Законопроекте их объем исходя из плана на 2016 год.
В федеральном бюджете также осуществлен перевод части иных межбюджетных трансфертов в форму консолидированной субсидии. По областному бюджету палата также неоднократно отмечала, что большая часть иных трансфертов имеет признаки субсидий. Но в областном бюджете пока сохранен старый принцип, не предусмотренный БК РФ, что по субсидиям требуется долевое финансирование из местного бюджета, а по иным трансфертам – нет.
Основные параметры Законопроекта (долг, резервный фонд, условно утверждаемые расходы) соответствуют бюджетному законодательству. В 2017 году незначительный дефицит планируется профинансировать за счет уменьшения остатков средств бюджета, на 2018-2019 гг. бюджет планируется сбалансированным по доходам и расходам. Вследствие этого в плановом периоде прекращается рост государственного долга области (в 2017 году рост долга на 1,2% приходится на госгарантии).
Основное влияние на долговую политику области оказывают условия соглашения о получении кредита из федерального бюджета, заключенного в 2016 году. Согласно ему к 2020 году объем долга не должен превышать 50% доходов областного бюджета без учета безвозмездных поступлений, а коммерческий долг (банковские кредиты и ценные бумаги) – не более 45%. При этом кредиты из федерального бюджета в сумме 13,8 млрд.руб., должны быть погашены в 2018-2019 гг. Доля бюджетных кредитов в государственном долге уменьшится с 34% в 2016 году до 7,9% в 2019 году. Вследствие этого увеличение коммерческого долга практически не может использоваться для финансирования дефицита, поскольку этот источник потребуется для замещения бюджетных кредитов.
Таким образом, прогнозируемый в 2017 году рост доходов обеспечивает сокращение дефицита областного бюджета и не приводит к увеличению расходов (расходы на 2017 год составляют 99,8% от уровня 2016 года). В плановом периоде при сбалансированности бюджета рост доходов приводит к соответствующему росту расходов. При этом их прирост меньше, чем объем расходов, резервируемых в качестве условно утверждаемых.
В 2017 году почти 96% расходов областного бюджета включены в 32 государственные программы, в 2018-2019 гг. эта доля сокращается за счет условно утверждаемых расходов. Не предусмотрены в бюджете расходы на действующие госпрограммы «Обеспечение жильем молодых семей» и «Укрепление единства российской нации». По половине госпрограмм объемы финансирования сокращены по сравнению с 2016 годом. Как и в прошлые годы, объемы финансирования программ в Законопроекте отличаются от их действующих редакций. Но в этом году больше половины заказчиков госпрограмм выполнили требование областного закона о бюджетном процессе и разместили на своих сайтах проекты изменений госпрограмм, предусматривающие приведение объемов их финансирования в соответствие с Законопроектом. Не размещены соответствующие проекты 14 госпрограмм (в прошлом году не было размещено 22 проекта).
В очередной раз мы отметили, что формальное распределение расходов по госпрограммам не сделало областной бюджет более прозрачным. При формировании кодов целевых статей расходов областного бюджета, мероприятия программ не включены в классификацию расходов в качестве отдельных целевых статей. Объемы финансирования не распределяются по мероприятиям и в приложениях к госпрограммам. Следует отметить, что федеральный бюджет уже на 2016 год был сформирован с включением основных мероприятий госпрограмм в код целевой статьи расходов.
На наш взгляд, в госпрограммах и Законопроекте не нашли должного отражения масштабные проекты по строительству четвертого моста через Обь и объектов утилизации бытовых отходов. Мероприятия и расходы на подготовку и предоставление земельных участков для строительства мусоросортировочных заводов и полигонов не предусмотрены на в госпрограмме ни в Законопроекте, хотя это обязательство области по концессионному соглашению. По земельным участкам для строительства четвертого моста есть пояснения Министерства транспорта НСО, что средства предусмотрены, однако в Законопроекте они не выделены в составе капитальных вложений. По итогам экспертиз проектов изменений соответствующих госпрограмм палата предлагала более полно раскрыть в них механизм реализации концессионных соглашений, в частности, отразить результаты принятия областью дополнительных обязательств по возмещению недополученных доходов концессионеров.
При подготовке Законопроекта был устранен ряд проблем в правовом регулировании расходов, на которые палата указывала ранее. Так, подготовлены изменения в порядки выделения средств на оздоровление детей. Средства на оказание госуслуг в сфере молодежной политики не планируются в качестве субсидий на иные цели. Однако в ряде случаев все еще отсутствуют областные нормативные правовые акты, являющиеся правовым основанием для возникновения расходных обязательств и регулирующие порядок осуществления расходов. До сих пор эта ситуация сохраняется в части дополнительных мер поддержки медицинским работникам и педагогам школ. Без необходимых правовых оснований средства областного бюджета продолжают использоваться на рассылку штрафов ГИБДД. Требуется дальнейшее совершенствование методик планирования как доходов, так и расходов бюджета. В частности методики прогнозирования неналоговых доходов и методики распределения дотаций муниципальным образованиям.
Выводы и предложения палаты были учтены при формировании сводного заключения комитета по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности по проекту закона об областном бюджете и проекта постановления Законодательного Собрания Новосибирской области об областном бюджете на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов.