19 Января 2016
Контрольно-счетная палата Новосибирской области провела проверку высокодотационных муниципальных образований Убинского и Чистоозерного районов Новосибирской области за 2014 год
Проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Убинского и Чистоозерного районов Новосибирской области за 2014 год проведена в соответствии со статьей 136 Бюджетного кодекса РФ и поручением Законодательного собрания Новосибирской области совместно с контрольно-счетными органами указанных районов.
В Убинском районе к высокодотационным относятся все поселения кроме Убинского сельсовета, в Чистоозерном – кроме р.п. Чистоозерное и Табулгинского сельсовета. Всего проверено 30 поселений. В связи с изменением законодательства муниципальные районы с 2015 года к высокодотационным относиться перестали. Предыдущая проверка высокодотационных муниципальных образований Убинского и Чистоозерного районов проводилась палатой в 2009 году.
В ходе проверки установлено следующее:
1. Убинский и Чистоозерный районы могут быть отнесены к сельскохозяйственным территориям. Уровень развития промышленности (преимущественно представленной предприятиями по переработке сельхозпродукции) в рассматриваемых районах низкий. Сельское хозяйство более развито в Чистоозерном районе; промышленность, торговля и сфера услуг – в Убинском районе.
Налоговые и неналоговые доходы на душу населения в рассматриваемых районах меньше, чем в среднем среди муниципальных районов области (также как и показатели развития основных отраслей). Доля финансовой помощи в местных бюджетах существенно выше собственных источников доходов, планируемые муниципальными образованиями меры по развитию экономики не способны существенно повлиять на уровень дотационности местных бюджетов.
2. По сравнению с результатами ранее проведенной в этих районах проверки (в 2009 году) можно отметить повышение качества бюджетного процесса. Однако типовые нарушения и недостатки в бюджетном процессе, на которые КСП НСО ежегодно указывает в своих заключениях и методических материалах, допускаются еще в значительном числе случаев (ряд нарушений сохранились с прошлой проверки):
во многих поселениях руководители финансового органа, не соответствуют квалификационным требованиям; финансовые органы фактически не выполняют полномочия по ведению лицевых счетов (эти полномочий переданы районам без заключения предусмотренных законодательством соглашений);
во всех проверенных поселениях установлены несоответствия законодательству решений о бюджете и о внесении изменений в бюджет, в т.ч. неутверждение необходимых показателей, несоответствия утверждаемой структуры и наименований кодов бюджетной классификации;
во многих поселениях не ведется кассовый план; содержание реестров расходных обязательств, реестра закупок, осуществленных без заключения контрактов, бюджетных росписей и смет не соответствует законодательству; не доводятся до подведомственных учреждений лимиты и ассигнования;
поселения не осуществляют полномочия по санкционированию операций и не передают эти функции органам казначейства, в результате частым нарушением является превышение утвержденных решением о бюджете ассигнований и неразмещение на общероссийском сайте информации о контрактах;
поселения ограниченно используют возможность централизации закупок (в виде совместных закупок); в Убинском районе поселения передали району полномочия по размещению заказов (и трансферты на их осуществление), которые районом фактически не осуществлялись;
закупки в основном осуществляются у единственного поставщика в небольших суммах (не более 100,0 тыс.руб.), при этом в ряде случаев с одним поставщиком заключались несколько договоров на выполнение одноименных работ, не соблюдались условия заключения контракта с единственным поставщиком;
в большинстве поселений не приняты правовые акты, регулирующие осуществление внутреннего финансового контроля и аудита, принятые акты не предусматривают осуществление внутреннего контроля на непрерывной основе, внутренние контрольные мероприятия не проводятся;
во всех поселениях установлены случаи неполноты состава или недостоверности содержания бюджетной отчетности, в т.ч. в части учета объектов инфраструктуры и вложений в уставные капиталы, дебиторской и кредиторской задолженности, раскрытия информации в пояснительной записке.
3. Установлены нарушения дополнительных требований к бюджетному процессу высокодотационных МО, которые предусмотрены ст.136 БК РФ и являются условиями предоставления межбюджетных трансфертов:
в 10-ти поселениях Убинского и 2-х поселениях Чистоозерного района превышены нормативы формирования расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления, утвержденные Постановлением Администрации области от 28.12.2007 № 206-па;
из бюджетов ряда проверенных поселений финансировались расходы, не связанные с решением вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления (строительство гаражей для областной противопожарной службы, содержание домов ветеранов).
Нарушения п.2, 3 ст.136 БК РФ образуют состав, предусмотренный ст.15.15.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (нарушение финансовым органом, главным распорядителем, получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления). По указанным случаям должностными лицами КСП НСО составлено 16 протоколов об административных правонарушениях, которые направлены на рассмотрение мировым судьям.
Следует отметить, что одной из причин большого числа нарушений нормативов является способ их установления (норматив установлен в рублях на одного жителя и при небольшом числе жителей средств может быть недостаточно для содержания администрации). Незаконная практика создания постов областной противопожарной службы за счет средств местных бюджетов поддерживается органами государственной власти, в т.ч. ГУ МЧС России по НСО. Проблема статуса домов ветеранов, предоставления в них жилья пожилым гражданам и инвалидам существует во многих муниципальных образованиях области.
4. Установлены следующие основные нарушения и недостатки, допущенные при исполнении отдельных видов доходов и расходов местных бюджетов:
в большом числе поселений ставки местных налогов установлены на уровне существенно меньше возможного; в 8-ми поселениях Убинского района в нарушение ст.3 Налогового кодекса РФ установлена льгота по земельному налогу в зависимости от формы собственности (для муниципальных органов и учреждений);
в нарушение ст.17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ муниципальное имущество предоставлялось в пользование без проведения торгов; в ряде случаев плата за наем муниципального жилья не собирается или остается в распоряжении собирающих ее муниципальных предприятий;
муниципальные предприятия Кожурлинского сельсовета Убинского и Павловского сельсовета Чистоозерного района получили прибыль, но не перечислили ее часть в местные бюджеты; в Круглоозерном сельсовете Убинского района (предприятие которого также получило прибыль) размер отчислений не установлен;
в нарушение ст.78 БК РФ, ст.20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ субсидии юридическим лицам из местных бюджетов на общую сумму 6 161,8 тыс.руб. предоставлялись в случаях, не предусмотренных решениями о бюджетах либо без согласия антимонопольного органа на предоставление преференций;
в проверенных районах сохранялись многие типичные недостатки при предоставлении из бюджетов районов дотаций поселениям; в Убинском районе соглашения о передаче поселениям полномочий района по содержанию помещений общеобразовательных учреждений не соответствуют сути отношений сторон.
По итогам проверки палата предложила Правительству Новосибирской области рассмотреть вопрос об изменении подходов к установлению нормативов расходов на содержание должностных лиц и органов местного самоуправления, утвержденных Постановлением администрации Новосибирской области от 28.12.2007 № 206-па, в части поселений с численностью жителей до 1000 человек.
Поскольку норматив на содержание органов местного самоуправления установлен на одного жителя муниципального образования, для поселений с населением меньше 200 чел. сумма расходов на содержание администрации по нормативу в 5 раз меньше, чем в поселениях с численностью населения 1000 чел. Однако фактическая численность работников администрации и расходы в такой пропорции не уменьшаются. Для поселений с небольшой численностью жителей целесообразно установить норматив в общей сумме на поселение (независимо от численности жителей).
В администрации проверенных поселений Убинского и Чистоозерного районов будут направлены представления с предложениями об устранении установленных нарушений и недостатков.
В Главное управление МЧС России по Новосибирской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, министерство социального развития Новосибирской области, контрольное управление Новосибирской области, администрации Убинского и Чистоозерного районов будут направлены письма с информацией о нарушениях и недостатках, относящихся к их компетенции.
Для устранения и предотвращения типичных нарушений и недостатков в бюджетном процессе муниципальных образований Заключение о результатах проверки высокодотационных муниципальных образований Убинского и Чистоозерного районов Новосибирской области размещено на сайте палаты .
Кроме того, в 2015 году палатой совместно с Министерством регионального развития Новосибирской области и Советом муниципальных образований Новосибирской области было подготовлены методические пособия, посвященные проблемам осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления и актуальным вопросам осуществления финансового контроля на муниципальном уровне.
До органов местного самоуправления также была доведена информация об особенностях формирования местных бюджетов на 2016 год, направленная на предотвращение типичных нарушений и недостатков в решениях о местных бюджетах.
В Убинском районе к высокодотационным относятся все поселения кроме Убинского сельсовета, в Чистоозерном – кроме р.п. Чистоозерное и Табулгинского сельсовета. Всего проверено 30 поселений. В связи с изменением законодательства муниципальные районы с 2015 года к высокодотационным относиться перестали. Предыдущая проверка высокодотационных муниципальных образований Убинского и Чистоозерного районов проводилась палатой в 2009 году.
В ходе проверки установлено следующее:
1. Убинский и Чистоозерный районы могут быть отнесены к сельскохозяйственным территориям. Уровень развития промышленности (преимущественно представленной предприятиями по переработке сельхозпродукции) в рассматриваемых районах низкий. Сельское хозяйство более развито в Чистоозерном районе; промышленность, торговля и сфера услуг – в Убинском районе.
Налоговые и неналоговые доходы на душу населения в рассматриваемых районах меньше, чем в среднем среди муниципальных районов области (также как и показатели развития основных отраслей). Доля финансовой помощи в местных бюджетах существенно выше собственных источников доходов, планируемые муниципальными образованиями меры по развитию экономики не способны существенно повлиять на уровень дотационности местных бюджетов.
2. По сравнению с результатами ранее проведенной в этих районах проверки (в 2009 году) можно отметить повышение качества бюджетного процесса. Однако типовые нарушения и недостатки в бюджетном процессе, на которые КСП НСО ежегодно указывает в своих заключениях и методических материалах, допускаются еще в значительном числе случаев (ряд нарушений сохранились с прошлой проверки):
во многих поселениях руководители финансового органа, не соответствуют квалификационным требованиям; финансовые органы фактически не выполняют полномочия по ведению лицевых счетов (эти полномочий переданы районам без заключения предусмотренных законодательством соглашений);
во всех проверенных поселениях установлены несоответствия законодательству решений о бюджете и о внесении изменений в бюджет, в т.ч. неутверждение необходимых показателей, несоответствия утверждаемой структуры и наименований кодов бюджетной классификации;
во многих поселениях не ведется кассовый план; содержание реестров расходных обязательств, реестра закупок, осуществленных без заключения контрактов, бюджетных росписей и смет не соответствует законодательству; не доводятся до подведомственных учреждений лимиты и ассигнования;
поселения не осуществляют полномочия по санкционированию операций и не передают эти функции органам казначейства, в результате частым нарушением является превышение утвержденных решением о бюджете ассигнований и неразмещение на общероссийском сайте информации о контрактах;
поселения ограниченно используют возможность централизации закупок (в виде совместных закупок); в Убинском районе поселения передали району полномочия по размещению заказов (и трансферты на их осуществление), которые районом фактически не осуществлялись;
закупки в основном осуществляются у единственного поставщика в небольших суммах (не более 100,0 тыс.руб.), при этом в ряде случаев с одним поставщиком заключались несколько договоров на выполнение одноименных работ, не соблюдались условия заключения контракта с единственным поставщиком;
в большинстве поселений не приняты правовые акты, регулирующие осуществление внутреннего финансового контроля и аудита, принятые акты не предусматривают осуществление внутреннего контроля на непрерывной основе, внутренние контрольные мероприятия не проводятся;
во всех поселениях установлены случаи неполноты состава или недостоверности содержания бюджетной отчетности, в т.ч. в части учета объектов инфраструктуры и вложений в уставные капиталы, дебиторской и кредиторской задолженности, раскрытия информации в пояснительной записке.
3. Установлены нарушения дополнительных требований к бюджетному процессу высокодотационных МО, которые предусмотрены ст.136 БК РФ и являются условиями предоставления межбюджетных трансфертов:
в 10-ти поселениях Убинского и 2-х поселениях Чистоозерного района превышены нормативы формирования расходов на оплату труда и содержание органов местного самоуправления, утвержденные Постановлением Администрации области от 28.12.2007 № 206-па;
из бюджетов ряда проверенных поселений финансировались расходы, не связанные с решением вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления (строительство гаражей для областной противопожарной службы, содержание домов ветеранов).
Нарушения п.2, 3 ст.136 БК РФ образуют состав, предусмотренный ст.15.15.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (нарушение финансовым органом, главным распорядителем, получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, условий их предоставления). По указанным случаям должностными лицами КСП НСО составлено 16 протоколов об административных правонарушениях, которые направлены на рассмотрение мировым судьям.
Следует отметить, что одной из причин большого числа нарушений нормативов является способ их установления (норматив установлен в рублях на одного жителя и при небольшом числе жителей средств может быть недостаточно для содержания администрации). Незаконная практика создания постов областной противопожарной службы за счет средств местных бюджетов поддерживается органами государственной власти, в т.ч. ГУ МЧС России по НСО. Проблема статуса домов ветеранов, предоставления в них жилья пожилым гражданам и инвалидам существует во многих муниципальных образованиях области.
4. Установлены следующие основные нарушения и недостатки, допущенные при исполнении отдельных видов доходов и расходов местных бюджетов:
в большом числе поселений ставки местных налогов установлены на уровне существенно меньше возможного; в 8-ми поселениях Убинского района в нарушение ст.3 Налогового кодекса РФ установлена льгота по земельному налогу в зависимости от формы собственности (для муниципальных органов и учреждений);
в нарушение ст.17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ муниципальное имущество предоставлялось в пользование без проведения торгов; в ряде случаев плата за наем муниципального жилья не собирается или остается в распоряжении собирающих ее муниципальных предприятий;
муниципальные предприятия Кожурлинского сельсовета Убинского и Павловского сельсовета Чистоозерного района получили прибыль, но не перечислили ее часть в местные бюджеты; в Круглоозерном сельсовете Убинского района (предприятие которого также получило прибыль) размер отчислений не установлен;
в нарушение ст.78 БК РФ, ст.20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ субсидии юридическим лицам из местных бюджетов на общую сумму 6 161,8 тыс.руб. предоставлялись в случаях, не предусмотренных решениями о бюджетах либо без согласия антимонопольного органа на предоставление преференций;
в проверенных районах сохранялись многие типичные недостатки при предоставлении из бюджетов районов дотаций поселениям; в Убинском районе соглашения о передаче поселениям полномочий района по содержанию помещений общеобразовательных учреждений не соответствуют сути отношений сторон.
По итогам проверки палата предложила Правительству Новосибирской области рассмотреть вопрос об изменении подходов к установлению нормативов расходов на содержание должностных лиц и органов местного самоуправления, утвержденных Постановлением администрации Новосибирской области от 28.12.2007 № 206-па, в части поселений с численностью жителей до 1000 человек.
Поскольку норматив на содержание органов местного самоуправления установлен на одного жителя муниципального образования, для поселений с населением меньше 200 чел. сумма расходов на содержание администрации по нормативу в 5 раз меньше, чем в поселениях с численностью населения 1000 чел. Однако фактическая численность работников администрации и расходы в такой пропорции не уменьшаются. Для поселений с небольшой численностью жителей целесообразно установить норматив в общей сумме на поселение (независимо от численности жителей).
В администрации проверенных поселений Убинского и Чистоозерного районов будут направлены представления с предложениями об устранении установленных нарушений и недостатков.
В Главное управление МЧС России по Новосибирской области, Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области, министерство социального развития Новосибирской области, контрольное управление Новосибирской области, администрации Убинского и Чистоозерного районов будут направлены письма с информацией о нарушениях и недостатках, относящихся к их компетенции.
Для устранения и предотвращения типичных нарушений и недостатков в бюджетном процессе муниципальных образований Заключение о результатах проверки высокодотационных муниципальных образований Убинского и Чистоозерного районов Новосибирской области размещено на сайте палаты .
Кроме того, в 2015 году палатой совместно с Министерством регионального развития Новосибирской области и Советом муниципальных образований Новосибирской области было подготовлены методические пособия, посвященные проблемам осуществления бюджетных полномочий органов местного самоуправления и актуальным вопросам осуществления финансового контроля на муниципальном уровне.
До органов местного самоуправления также была доведена информация об особенностях формирования местных бюджетов на 2016 год, направленная на предотвращение типичных нарушений и недостатков в решениях о местных бюджетах.
