25 Декабря 2015
Аудит государственных программ субъектов Российской Федерации. Выступление Е.А. Гончаровой на совместном заседании Президиума и Совета контрольно-счётных органов при Счётной палате Российской Федерации.
Совместное заседание Президиума Совета контрольно-счётных органов при Счётной палате Российской Федерации и Совета контрольно-счётных органов при Счётной палате Российской Федерации состоялось 22.12.2015 в городе Москве. В работе заседания приняла участие председатель палаты, член Президиума Совета Е.А. Гончарова.
Выступление Елены Анатольевны затронуло проблематику аудита государственных программ субъектов Российской Федерации. В частности, Елена Анатольевна сказала:
Внесение изменений в БК РФ в части разработки и реализации государственных (муниципальных) программ, принятие Федерального закона о стратегическом планировании стало основой нового этапа развития социально-экономического и бюджетного планирования.
В 2013-2015 годах во многих субъектах РФ осуществлен переход к формированию структуры бюджетов на основе государственных программ, основная часть расходов бюджетов субъектов РФ включена в состав государственных программ. С 2016 года формирование бюджетов субъектов РФ в программной структуре стало обязательным требованием БК РФ (п.3.1 ст.184.1).
На муниципальном уровне процесс перехода происходит более медленно. Так, в Новосибирской области даже в крупных муниципальных образованиях число муниципальных программ и доля их расходов в бюджете пока невелики. С 2016 года законами субъекта РФ может быть предусмотрено обязательное формирование местных бюджетов в программной структуре (п.3.2 ст.184.1 БК РФ). Но на наш взгляд, пока не отработана методология разработки и реализации государственных и муниципальных программ, это не целесообразно. Особенно это касается сельских поселений. Возможно, в поселениях логично было бы разрабатывать один документ стратегического планирования (стратегию, программу, план социально-экономического развития). Но БК РФ и Федеральный закон о стратегическом планировании этого не предусматривают (стратегия не обязательный документ, муниципальные программы обязательны при программном бюджете).
Следует отметить, что конкретных требований к содержанию и порядку разработки госпрограмм субъектов РФ и муниципальных программ федеральное законодательство практически не устанавливает. На практике в субъектах РФ за основу берутся федеральные порядок и методические рекомендации, при этом некоторые требования из федеральных документов могут произвольно не включаться.
Федеральный закон о стратегическом планировании дает определения государственных и муниципальных программ, но при этом для региональных и муниципальных программ это определение отличается от федеральных. Так, исходя из определения, в федеральных программах должны рассматриваться инструменты государственной политики и ключевые государственные функции. Определения региональных и муниципальных программ таких терминов не содержат. При этом интеграция в программе всех инструментов государственного регулирования должна была стать одним из основных отличий государственных программ от долгосрочных целевых программ (Программа повышения эффективности бюджетных расходов на 2010год, утв. Правительством РФ).
Результаты экспертиз показывают, что правовые, налоговые, тарифные и другие инструменты государственного регулирования в госпрограммах, как правило, не раскрываются. Госпрограммы оказались более обобщенными (менее конкретными) документами, чем существовавшие ранее целевые программы. При этом долгосрочные целевые программы, большое количество которых было разработано и реализовывалось в субъектах РФ, по требованию Минфина РФ были отмены.
В ходе экспертиз проектов государственных программ, выявляется довольно большое число других недостатков, в том числе:
- не раскрываются цели и приоритеты государственной политики, предусмотренные в документах стратегического планирования,
- отсутствуют целевые индикаторы, отражающие непосредственные и конечные результаты социально-экономического развития.
При этом, анализ соответствия программ долгосрочным целям государственной политики затрудняется незавершенностью процесса актуализации документов стратегического планирования. Согласно Федеральному закону о стратегическом планировании документы должны быть приведены в соответствие с новыми требованиями до 2017 года. Поэтому, когда мы находим несоответствия госпрограмм действующим документам, разработчики часто ссылаются на то, что эти документы уже устарели и еще не актуализированы. В этих условиях важным ориентиром для нас являются федеральные госпрограммы, в которых также должны раскрываются цели и приоритеты государственной политики. Если в областную госпрограмму не включены приоритеты из федеральной, мы предлагаем разработчикам указать, почему они признаны неактуальными для нашего региона и не планируются к реализации.
В межбюджетных отношениях достижение целевых показателей федеральных госпрограмм становится главным критерием оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов, а не достижение этих показателей является основанием для пропорционального сокращения (возврата) межбюджетных трансфертов. При этом достижение конечных результатов реализации государственных программ, отражающих сложные социально-экономические процессы, не может в полной мере зависеть от действий органов управления. Поскольку не достижение показателей теперь имеет прямые финансовые последствия, усиливаются риски преднамеренного искажения отчетности о достижении показателей социально-экономического развития. При этом в БК РФ контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ возложен на органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Аудит государственных программ и стратегический аудит достижимости целей социально-экономического развития предусмотрен лишь в законе о Счетной плате РФ. На наш взгляд, в полномочиях региональных и муниципальных контрольно-счетных органов также целесообразно сместить акцент с контроля бюджетной (финансовой) отчетности на аудит реализации государственных (муниципальных) программ и достижения целей социально-экономического развития.
Результаты экспертиз проектов бюджетов последних лет показали, что недостатки методологии и практики разработки государственных и муниципальных программ, порядок их включения в законы (решения) о бюджете не позволили повысить прозрачность использования бюджетных средств. На момент внесения проектов бюджетов многие программы еще не были утверждены, а их проекты отсутствовали в открытом доступе. После разработки и утверждения большинства программ такая же проблема сохраняется при изменении объемов их финансирования (в проекте бюджета финансирование программы сокращается, но проект изменений программы, раскрывающий последствия этого решения, отсутствует). Одним из вариантов решения этой проблемы могло быть законодательное установление требования об утверждении программ (их изменений) до внесения проекта бюджета, как это ранее было установлено для ДЦП, или о представлении проектов изменений программ вместе с проектом бюджетов (либо размещении их в открытом доступе). Сейчас такое требование есть только в отношении паспортов программ, которые не могут раскрыть, за счет каких мероприятий планируется изменение расходов.
В соответствии с БК РФ при переходе к программной структуре бюджета требуется присвоить уникальный код целевой статьи лишь госпрограмме в целом, после разработки программ в них включается большое число различных направлений расходов, ранее утверждавшихся отдельными целевыми статьями расходов. В условиях, когда структура мероприятий, распределение средств между ними, перечень и значения целевых показателей определяются органами исполнительной власти, прозрачность расходов для представительных органов и общественности существенно снижается. С 2016 года в структуру кодов целевых статей расходов федерального бюджета стали включаться основные мероприятия госпрограмм, что, несомненно, более соответствует принципам программного бюджета. В новой реакции БК РФ, подготовленной Минфином РФ и размещенной на сайте для общественного обсуждения также предусмотрено общее для всех бюджетов требование о распределении расходов по программам, подпрограммам и основным мероприятиям программ.
Следует отметить, что для реализации этого принципа следует проделать большую работу по совершенствованию состава программных мероприятий. На практике встречаются различные подходы к детализации мероприятий и их описанию: от чрезвычайно подробных до самого обобщенного, когда все функции органа включаются в одно мероприятие. Это создает проблемы и для включения госпрограмм в бюджет, поскольку структура мероприятий не позволит построить сопоставимую классификацию расходов. Мы обращаем внимание на эту проблему при экспертизе изменений госпрограмм, однако без общих методических рекомендаций, регулирующих принципы выделения основных мероприятий государственных и муниципальных программ единство подходов реализовать не удастся.
Проведение экспертиз проектов изменений государственных и муниципальных программ в настоящее время является актуальной проблемой для региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. После принятия бюджета и внесения в него изменений большое количество изменений программ может приходить на экспертизу практически одновременно. При этом органы исполнительной власти стремятся обосновать необходимость сокращения сроков рассмотрения изменений представительными и контрольно-счетными органами. В части изменений объемов финансирования одним из подходов может быть объединение экспертизы проекта бюджета и проектов госпрограмм (их изменений). Мы применили такой подход при экспертизе проекта областного бюджета на 2016-2018 гг.
Заключение на проект бюджета в этом случае может быть построено по программной структуре, в соответствующих его разделах будет рассмотрено изменение объемов финансирования госпрограмм. Также могут быть рассмотрены другие изменения программ, затрагивающие вопросы планирования и исполнения бюджета.
Можно оптимизировать работу по анализу мер, принятых по результатам ранее проведенных экспертиз. Мы проводим этот анализ при получении нового проекта изменений госпрограммы. В заключении по результатам новой экспертизы делаются выводы о реализации сделанных ранее предложений (устранении замечаний). Соответственно при опубликовании информации о проведенном мероприятии на сайте палате и на портале КСО одновременно дается информация о принятых мерах.
В стандарте по проведению экспертиз программ также можно определить порядок прекращения экспертиз проектов изменений без подготовки заключения, если предварительный анализ показал, что изменения не существенны и не устраняют ранее сделанных замечаний.
Вопросы деятельности контрольно-счетных органов в условиях перехода на программный бюджет рассматривались на межрегиональном совещании Отделения Совета КСО, прошедшем в г. Новосибирске 17 марта 2015 года с участием представителей Счетной палаты РФ и КСО нескольких федеральных округов. Материалы совещания были Вам направлены, а также размещены в электронной библиотеке на портале КСО.
Выступление Елены Анатольевны затронуло проблематику аудита государственных программ субъектов Российской Федерации. В частности, Елена Анатольевна сказала:
Внесение изменений в БК РФ в части разработки и реализации государственных (муниципальных) программ, принятие Федерального закона о стратегическом планировании стало основой нового этапа развития социально-экономического и бюджетного планирования.
В 2013-2015 годах во многих субъектах РФ осуществлен переход к формированию структуры бюджетов на основе государственных программ, основная часть расходов бюджетов субъектов РФ включена в состав государственных программ. С 2016 года формирование бюджетов субъектов РФ в программной структуре стало обязательным требованием БК РФ (п.3.1 ст.184.1).
На муниципальном уровне процесс перехода происходит более медленно. Так, в Новосибирской области даже в крупных муниципальных образованиях число муниципальных программ и доля их расходов в бюджете пока невелики. С 2016 года законами субъекта РФ может быть предусмотрено обязательное формирование местных бюджетов в программной структуре (п.3.2 ст.184.1 БК РФ). Но на наш взгляд, пока не отработана методология разработки и реализации государственных и муниципальных программ, это не целесообразно. Особенно это касается сельских поселений. Возможно, в поселениях логично было бы разрабатывать один документ стратегического планирования (стратегию, программу, план социально-экономического развития). Но БК РФ и Федеральный закон о стратегическом планировании этого не предусматривают (стратегия не обязательный документ, муниципальные программы обязательны при программном бюджете).
Следует отметить, что конкретных требований к содержанию и порядку разработки госпрограмм субъектов РФ и муниципальных программ федеральное законодательство практически не устанавливает. На практике в субъектах РФ за основу берутся федеральные порядок и методические рекомендации, при этом некоторые требования из федеральных документов могут произвольно не включаться.
Федеральный закон о стратегическом планировании дает определения государственных и муниципальных программ, но при этом для региональных и муниципальных программ это определение отличается от федеральных. Так, исходя из определения, в федеральных программах должны рассматриваться инструменты государственной политики и ключевые государственные функции. Определения региональных и муниципальных программ таких терминов не содержат. При этом интеграция в программе всех инструментов государственного регулирования должна была стать одним из основных отличий государственных программ от долгосрочных целевых программ (Программа повышения эффективности бюджетных расходов на 2010год, утв. Правительством РФ).
Результаты экспертиз показывают, что правовые, налоговые, тарифные и другие инструменты государственного регулирования в госпрограммах, как правило, не раскрываются. Госпрограммы оказались более обобщенными (менее конкретными) документами, чем существовавшие ранее целевые программы. При этом долгосрочные целевые программы, большое количество которых было разработано и реализовывалось в субъектах РФ, по требованию Минфина РФ были отмены.
В ходе экспертиз проектов государственных программ, выявляется довольно большое число других недостатков, в том числе:
- не раскрываются цели и приоритеты государственной политики, предусмотренные в документах стратегического планирования,
- отсутствуют целевые индикаторы, отражающие непосредственные и конечные результаты социально-экономического развития.
При этом, анализ соответствия программ долгосрочным целям государственной политики затрудняется незавершенностью процесса актуализации документов стратегического планирования. Согласно Федеральному закону о стратегическом планировании документы должны быть приведены в соответствие с новыми требованиями до 2017 года. Поэтому, когда мы находим несоответствия госпрограмм действующим документам, разработчики часто ссылаются на то, что эти документы уже устарели и еще не актуализированы. В этих условиях важным ориентиром для нас являются федеральные госпрограммы, в которых также должны раскрываются цели и приоритеты государственной политики. Если в областную госпрограмму не включены приоритеты из федеральной, мы предлагаем разработчикам указать, почему они признаны неактуальными для нашего региона и не планируются к реализации.
В межбюджетных отношениях достижение целевых показателей федеральных госпрограмм становится главным критерием оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов, а не достижение этих показателей является основанием для пропорционального сокращения (возврата) межбюджетных трансфертов. При этом достижение конечных результатов реализации государственных программ, отражающих сложные социально-экономические процессы, не может в полной мере зависеть от действий органов управления. Поскольку не достижение показателей теперь имеет прямые финансовые последствия, усиливаются риски преднамеренного искажения отчетности о достижении показателей социально-экономического развития. При этом в БК РФ контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ возложен на органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Аудит государственных программ и стратегический аудит достижимости целей социально-экономического развития предусмотрен лишь в законе о Счетной плате РФ. На наш взгляд, в полномочиях региональных и муниципальных контрольно-счетных органов также целесообразно сместить акцент с контроля бюджетной (финансовой) отчетности на аудит реализации государственных (муниципальных) программ и достижения целей социально-экономического развития.
Результаты экспертиз проектов бюджетов последних лет показали, что недостатки методологии и практики разработки государственных и муниципальных программ, порядок их включения в законы (решения) о бюджете не позволили повысить прозрачность использования бюджетных средств. На момент внесения проектов бюджетов многие программы еще не были утверждены, а их проекты отсутствовали в открытом доступе. После разработки и утверждения большинства программ такая же проблема сохраняется при изменении объемов их финансирования (в проекте бюджета финансирование программы сокращается, но проект изменений программы, раскрывающий последствия этого решения, отсутствует). Одним из вариантов решения этой проблемы могло быть законодательное установление требования об утверждении программ (их изменений) до внесения проекта бюджета, как это ранее было установлено для ДЦП, или о представлении проектов изменений программ вместе с проектом бюджетов (либо размещении их в открытом доступе). Сейчас такое требование есть только в отношении паспортов программ, которые не могут раскрыть, за счет каких мероприятий планируется изменение расходов.
В соответствии с БК РФ при переходе к программной структуре бюджета требуется присвоить уникальный код целевой статьи лишь госпрограмме в целом, после разработки программ в них включается большое число различных направлений расходов, ранее утверждавшихся отдельными целевыми статьями расходов. В условиях, когда структура мероприятий, распределение средств между ними, перечень и значения целевых показателей определяются органами исполнительной власти, прозрачность расходов для представительных органов и общественности существенно снижается. С 2016 года в структуру кодов целевых статей расходов федерального бюджета стали включаться основные мероприятия госпрограмм, что, несомненно, более соответствует принципам программного бюджета. В новой реакции БК РФ, подготовленной Минфином РФ и размещенной на сайте для общественного обсуждения также предусмотрено общее для всех бюджетов требование о распределении расходов по программам, подпрограммам и основным мероприятиям программ.
Следует отметить, что для реализации этого принципа следует проделать большую работу по совершенствованию состава программных мероприятий. На практике встречаются различные подходы к детализации мероприятий и их описанию: от чрезвычайно подробных до самого обобщенного, когда все функции органа включаются в одно мероприятие. Это создает проблемы и для включения госпрограмм в бюджет, поскольку структура мероприятий не позволит построить сопоставимую классификацию расходов. Мы обращаем внимание на эту проблему при экспертизе изменений госпрограмм, однако без общих методических рекомендаций, регулирующих принципы выделения основных мероприятий государственных и муниципальных программ единство подходов реализовать не удастся.
Проведение экспертиз проектов изменений государственных и муниципальных программ в настоящее время является актуальной проблемой для региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. После принятия бюджета и внесения в него изменений большое количество изменений программ может приходить на экспертизу практически одновременно. При этом органы исполнительной власти стремятся обосновать необходимость сокращения сроков рассмотрения изменений представительными и контрольно-счетными органами. В части изменений объемов финансирования одним из подходов может быть объединение экспертизы проекта бюджета и проектов госпрограмм (их изменений). Мы применили такой подход при экспертизе проекта областного бюджета на 2016-2018 гг.
Заключение на проект бюджета в этом случае может быть построено по программной структуре, в соответствующих его разделах будет рассмотрено изменение объемов финансирования госпрограмм. Также могут быть рассмотрены другие изменения программ, затрагивающие вопросы планирования и исполнения бюджета.
Можно оптимизировать работу по анализу мер, принятых по результатам ранее проведенных экспертиз. Мы проводим этот анализ при получении нового проекта изменений госпрограммы. В заключении по результатам новой экспертизы делаются выводы о реализации сделанных ранее предложений (устранении замечаний). Соответственно при опубликовании информации о проведенном мероприятии на сайте палате и на портале КСО одновременно дается информация о принятых мерах.
В стандарте по проведению экспертиз программ также можно определить порядок прекращения экспертиз проектов изменений без подготовки заключения, если предварительный анализ показал, что изменения не существенны и не устраняют ранее сделанных замечаний.
Вопросы деятельности контрольно-счетных органов в условиях перехода на программный бюджет рассматривались на межрегиональном совещании Отделения Совета КСО, прошедшем в г. Новосибирске 17 марта 2015 года с участием представителей Счетной палаты РФ и КСО нескольких федеральных округов. Материалы совещания были Вам направлены, а также размещены в электронной библиотеке на портале КСО.