18 Ноября 2015
Контрольно-счетная палата Новосибирской области провела экспертизу проекта областного бюджета на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов
В соответствии с требованиями бюджетного законодательства и планом работы на 2015 год палатой проведена экспертиза проекта Закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов» (далее – Законопроект). Законопроект с дополнительными документами и материалами поступил в палату 29 октября 2015 года. С учетом переноса сроков внесения и рассмотрения Законопроекта экспертиза была проведена в сокращенные сроки, заключение по результатам экспертизы направлено в Законодательное Собрание и Губернатору Новосибирской области 11 ноября 2015 года.
Результаты экспертизы были рассмотрены на заседаниях нескольких комитетов Законодательного Собрания. Председатель палаты Е.А. Гончарова выступила с докладом на заседании комитета по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности.
В докладе Е.А. Гончарова отметила, что вариант прогноза социально-экономического развития области, положенный в основу бюджетного планирования, предусматривает восстановление в 2016 году положительных темпов роста после их существенного падения, ожидаемого в 2015 году. Так, ожидается, что темпы роста валового регионального продукта в реальном выражении увеличатся с 98,2% в 2015 году до 101,6% в 2016 году, темп роста инвестиций увеличится с 89,0% до 102,3%, денежных доходов населения – с 95,5% до 101,1%. При этом ожидается, что заработная плата в реальном выражении в 2016 году продолжит уменьшаться (на 0,3%), и восстановит рост лишь в 2017 году (на 0,1%).
Ожидаемое значение показателей на 2015 год и новый прогноз на 2016-2017 гг. заметно меньше, чем в ранее принятом прогнозе на 2015-2017 гг. Так прогнозируемое значение среднемесячной заработной платы на 2016 год уменьшилось с 31,5 тыс.руб. до 30,0 тыс.руб. Тем, не менее, прогнозируется, что налоговые доходы по сравнению с 2015 годом увеличатся, прежде всего, за счет налогов на прибыль, имущество организаций, доходы физических лиц. Для реализации этого прогноза требуется повышение доходов населения и восстановление прибыльности финансового сектора. Прогноз налоговой службы более консервативный и заметно меньше, предусмотренного в Законопроекте (например, по налогу на прибыль меньше на 2,7 млрд.руб. в 2016 году).
Пессимистичный вариант прогноза социально-экономического развития области не разрабатывался (в отличие от прогноза по стране в целом). Консервативный вариант прогноза развития РФ предусматривает, что падение основных социально-экономических показателей в 2016 году продолжится, лишь замедлится его темп (например, валовой внутренний продукт сократится на 1%). Восстановление роста показателей по консервативному варианту прогноза ожидается только в 2017-2018 гг. Различные экспертные организации прогнозируют, что вероятность этого варианта достаточно велика. В случае его реализации запланированный рост поступлений в областной бюджет не будет достигнут.
Министерство финансов НСО при планировании безвозмездных поступлений использовало проект Закона о федеральном бюджете, размещенный на сайте антикоррупционной экспертизы 07.10.2015. В проекте Закона о федеральном бюджете, официально внесенном в Государственную Думу 23.10.2015, для Новосибирской области дополнительно предусмотрены 3 трансферта и изменены назначения по 6 трансфертам. Всего безвозмездные поступления увеличены на 413 млн.руб. по сравнению с предусмотренными в Законопроекте. Уточнение объемов может быть сделано при внесении изменений в закон о бюджете и в сводную бюджетную роспись.
В 2016 году для финансирования приоритетных направлений расходов сохраняется значительный дефицит областного бюджета, высокие темпы роста государственного долга области и расходов на его обслуживание (в 2016 году долг увеличится на 14%, расходы на его обслуживание на 66%). Тем не менее, основные параметры Законопроекта соответствуют бюджетному законодательству. Кроме того, условием получения бюджетных кредитов из федерального бюджета является соблюдение более строгих ограничений на размер дефицита и долга. Дефицит – не более 10% без учета безвозмездных поступлений (Законопроект на 2016 год – 6,3%). Долг перед банками и по облигациям – не более 50% (Законопроект – 49%).
Более 95% расходов областного бюджета включены в государственные программы (в 2017-2018 гг. этот показатель падает за счет включения условно утверждаемых расходов). В отличие от прошлых лет все госпрограммы (кроме 1-ой) утверждены. Однако объемы финансирования, предусмотренные в Законопроекте и паспортах программ, совпадают только по 1-ой госпрограммы из 33-х. На этот случай в Законе о бюджетном процессе предусмотрена норма, что до несения проекта бюджета на сайте заказчиков госпрограмм должны быть размещены проекты изменений, приводящие объемы финансирования в соответствие с Законопроектом. В установленный срок на сайтах имелись проекты изменений только 22-х госпрограмм из 32-х. Но и эти изменения в большинстве случаев не соответствуют Законопроекту.
Уже после окончания экспертизы заказчики стали активно размещать проекты изменений на сайтах и, возможно, ко второму чтению полнота информации будет обеспечена. Но в палату также стали поступать проекты изменений госпрограмм на бумажных носителях, для проведения финансово-экономической экспертизы. При этом в соответствии с Бюджетным кодексом РФ госпрограммы приводятся в соответствие с законом о бюджете в течение 3-х месяцев со дня его вступления в силу. Нецелесообразно проводить эту работу до принятия Законопроекта. В настоящее время достаточно разместить проекты изменений на сайте.
В ходе экспертиз проектов бюджетов за прошлые годы палата уже отмечала, что формальное распределение расходов по госпрограммам не сделало областной бюджет более прозрачным. Принципы программного бюджета предусматривают, что перечень и коды целевых статей расходов будут соответствовать госпрограммам, подпрограммам и основным мероприятиям госпрограмм. Следует отметить, что в федеральном бюджете на 2016 год этот принцип уже реализован. Однако при формировании кодов целевых статей расходов областного бюджета мероприятия программ не включены в классификацию расходов в качестве отдельных целевых статей. Объемы финансирования не распределяются по мероприятиям и в приложениях к госпрограммам. Для перехода к полноценной программной структуре областного бюджета требуется обеспечить пересмотреть подходы к выделению мероприятий госпрограмм (установить единые принципы, обеспечивающие сопоставимость расходов), а также включить распределение финансирования по мероприятиям в госпрограммы и в закон о бюджете.
При подготовке Законопроекта решен был ряд проблем в правовом обеспечении расходов, не которые палата указывала ранее. Так, в 2015 году был принят закон об использовании собственных средств областного бюджета на осуществление переданных области федеральных полномочий по регистрации актов гражданского состояния. Внесен в Законодательное Собрание проект закона, меняющий порядок установления дополнительных социальных выплат инвалидам. Ранее эти выплаты были установлены администрацией области, ходя это полномочие Законодательного Собрание. Одну из этих выплат планируется включить в закон о социальной защите инвалидов, по другим – предоставить право устанавливать их Правительству области.
С 2016 года изменяется порядок финансирования расходов на теле- и радиовещание. Вместо субсидий областному унитарному предприятию будут проводиться торги и услуги по трансляции передач о жизни области и деятельности государственных органов будет оказывать победившая в торгах телерадиокомпания. Следует отметить, что Управление информационных проектов консолидирует не все расходы областного бюджета на приобретение услуг по трансляции передач (например, есть у Департамента природных ресурсов). Целесообразно рассмотреть вопрос о централизации всех закупок подобных услуг, тогда можно будут повысить эффективность использования закупленного областью эфирного времени.
Однако в ряде случаев все еще отсутствуют областные нормативные правовые акты, являющиеся правовым основанием для возникновения расходных обязательств и регулирующие порядок осуществления расходов. До сих пор эта ситуация сохраняется в части дополнительных мер поддержки медицинским работникам, которые установлены приказом Министерства здравоохранения НСО, хотя это полномочие Правительства области. Поэтому целесообразно провести общий анализ правовых оснований для установления дополнительных расходов областного бюджета. Например, областное учреждения за счет средств областного бюджета рассылает штрафы за превышение скоростного режима при их видеофиксации, что является полномочием ГИБДД.
Требуется дальнейшее совершенствовании межбюджетных отношений. Так, внесенный в Законодательное Собрание проект закона о внесении изменений в методику распределения дотаций устраняет ряд замечаний палаты. Однако этот проект также нуждаются в доработке и палата сделала соответствующие предложения в пояснительной записке к заключению на проект областного бюджета. В пояснительной записке к заключению палаты также изложены замечания к текстовым статьям и приложениям Законопроекта, которые будут рассмотрены в ходе заседаний рабочей группы по подготовке поправок к Законопроекту.
Результаты экспертизы были рассмотрены на заседаниях нескольких комитетов Законодательного Собрания. Председатель палаты Е.А. Гончарова выступила с докладом на заседании комитета по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности.
В докладе Е.А. Гончарова отметила, что вариант прогноза социально-экономического развития области, положенный в основу бюджетного планирования, предусматривает восстановление в 2016 году положительных темпов роста после их существенного падения, ожидаемого в 2015 году. Так, ожидается, что темпы роста валового регионального продукта в реальном выражении увеличатся с 98,2% в 2015 году до 101,6% в 2016 году, темп роста инвестиций увеличится с 89,0% до 102,3%, денежных доходов населения – с 95,5% до 101,1%. При этом ожидается, что заработная плата в реальном выражении в 2016 году продолжит уменьшаться (на 0,3%), и восстановит рост лишь в 2017 году (на 0,1%).
Ожидаемое значение показателей на 2015 год и новый прогноз на 2016-2017 гг. заметно меньше, чем в ранее принятом прогнозе на 2015-2017 гг. Так прогнозируемое значение среднемесячной заработной платы на 2016 год уменьшилось с 31,5 тыс.руб. до 30,0 тыс.руб. Тем, не менее, прогнозируется, что налоговые доходы по сравнению с 2015 годом увеличатся, прежде всего, за счет налогов на прибыль, имущество организаций, доходы физических лиц. Для реализации этого прогноза требуется повышение доходов населения и восстановление прибыльности финансового сектора. Прогноз налоговой службы более консервативный и заметно меньше, предусмотренного в Законопроекте (например, по налогу на прибыль меньше на 2,7 млрд.руб. в 2016 году).
Пессимистичный вариант прогноза социально-экономического развития области не разрабатывался (в отличие от прогноза по стране в целом). Консервативный вариант прогноза развития РФ предусматривает, что падение основных социально-экономических показателей в 2016 году продолжится, лишь замедлится его темп (например, валовой внутренний продукт сократится на 1%). Восстановление роста показателей по консервативному варианту прогноза ожидается только в 2017-2018 гг. Различные экспертные организации прогнозируют, что вероятность этого варианта достаточно велика. В случае его реализации запланированный рост поступлений в областной бюджет не будет достигнут.
Министерство финансов НСО при планировании безвозмездных поступлений использовало проект Закона о федеральном бюджете, размещенный на сайте антикоррупционной экспертизы 07.10.2015. В проекте Закона о федеральном бюджете, официально внесенном в Государственную Думу 23.10.2015, для Новосибирской области дополнительно предусмотрены 3 трансферта и изменены назначения по 6 трансфертам. Всего безвозмездные поступления увеличены на 413 млн.руб. по сравнению с предусмотренными в Законопроекте. Уточнение объемов может быть сделано при внесении изменений в закон о бюджете и в сводную бюджетную роспись.
В 2016 году для финансирования приоритетных направлений расходов сохраняется значительный дефицит областного бюджета, высокие темпы роста государственного долга области и расходов на его обслуживание (в 2016 году долг увеличится на 14%, расходы на его обслуживание на 66%). Тем не менее, основные параметры Законопроекта соответствуют бюджетному законодательству. Кроме того, условием получения бюджетных кредитов из федерального бюджета является соблюдение более строгих ограничений на размер дефицита и долга. Дефицит – не более 10% без учета безвозмездных поступлений (Законопроект на 2016 год – 6,3%). Долг перед банками и по облигациям – не более 50% (Законопроект – 49%).
Более 95% расходов областного бюджета включены в государственные программы (в 2017-2018 гг. этот показатель падает за счет включения условно утверждаемых расходов). В отличие от прошлых лет все госпрограммы (кроме 1-ой) утверждены. Однако объемы финансирования, предусмотренные в Законопроекте и паспортах программ, совпадают только по 1-ой госпрограммы из 33-х. На этот случай в Законе о бюджетном процессе предусмотрена норма, что до несения проекта бюджета на сайте заказчиков госпрограмм должны быть размещены проекты изменений, приводящие объемы финансирования в соответствие с Законопроектом. В установленный срок на сайтах имелись проекты изменений только 22-х госпрограмм из 32-х. Но и эти изменения в большинстве случаев не соответствуют Законопроекту.
Уже после окончания экспертизы заказчики стали активно размещать проекты изменений на сайтах и, возможно, ко второму чтению полнота информации будет обеспечена. Но в палату также стали поступать проекты изменений госпрограмм на бумажных носителях, для проведения финансово-экономической экспертизы. При этом в соответствии с Бюджетным кодексом РФ госпрограммы приводятся в соответствие с законом о бюджете в течение 3-х месяцев со дня его вступления в силу. Нецелесообразно проводить эту работу до принятия Законопроекта. В настоящее время достаточно разместить проекты изменений на сайте.
В ходе экспертиз проектов бюджетов за прошлые годы палата уже отмечала, что формальное распределение расходов по госпрограммам не сделало областной бюджет более прозрачным. Принципы программного бюджета предусматривают, что перечень и коды целевых статей расходов будут соответствовать госпрограммам, подпрограммам и основным мероприятиям госпрограмм. Следует отметить, что в федеральном бюджете на 2016 год этот принцип уже реализован. Однако при формировании кодов целевых статей расходов областного бюджета мероприятия программ не включены в классификацию расходов в качестве отдельных целевых статей. Объемы финансирования не распределяются по мероприятиям и в приложениях к госпрограммам. Для перехода к полноценной программной структуре областного бюджета требуется обеспечить пересмотреть подходы к выделению мероприятий госпрограмм (установить единые принципы, обеспечивающие сопоставимость расходов), а также включить распределение финансирования по мероприятиям в госпрограммы и в закон о бюджете.
При подготовке Законопроекта решен был ряд проблем в правовом обеспечении расходов, не которые палата указывала ранее. Так, в 2015 году был принят закон об использовании собственных средств областного бюджета на осуществление переданных области федеральных полномочий по регистрации актов гражданского состояния. Внесен в Законодательное Собрание проект закона, меняющий порядок установления дополнительных социальных выплат инвалидам. Ранее эти выплаты были установлены администрацией области, ходя это полномочие Законодательного Собрание. Одну из этих выплат планируется включить в закон о социальной защите инвалидов, по другим – предоставить право устанавливать их Правительству области.
С 2016 года изменяется порядок финансирования расходов на теле- и радиовещание. Вместо субсидий областному унитарному предприятию будут проводиться торги и услуги по трансляции передач о жизни области и деятельности государственных органов будет оказывать победившая в торгах телерадиокомпания. Следует отметить, что Управление информационных проектов консолидирует не все расходы областного бюджета на приобретение услуг по трансляции передач (например, есть у Департамента природных ресурсов). Целесообразно рассмотреть вопрос о централизации всех закупок подобных услуг, тогда можно будут повысить эффективность использования закупленного областью эфирного времени.
Однако в ряде случаев все еще отсутствуют областные нормативные правовые акты, являющиеся правовым основанием для возникновения расходных обязательств и регулирующие порядок осуществления расходов. До сих пор эта ситуация сохраняется в части дополнительных мер поддержки медицинским работникам, которые установлены приказом Министерства здравоохранения НСО, хотя это полномочие Правительства области. Поэтому целесообразно провести общий анализ правовых оснований для установления дополнительных расходов областного бюджета. Например, областное учреждения за счет средств областного бюджета рассылает штрафы за превышение скоростного режима при их видеофиксации, что является полномочием ГИБДД.
Требуется дальнейшее совершенствовании межбюджетных отношений. Так, внесенный в Законодательное Собрание проект закона о внесении изменений в методику распределения дотаций устраняет ряд замечаний палаты. Однако этот проект также нуждаются в доработке и палата сделала соответствующие предложения в пояснительной записке к заключению на проект областного бюджета. В пояснительной записке к заключению палаты также изложены замечания к текстовым статьям и приложениям Законопроекта, которые будут рассмотрены в ходе заседаний рабочей группы по подготовке поправок к Законопроекту.
