22 Сентября 2015
Об устранении нарушений и недостатков, установленных КСП Новосибирской области по результатам проверки годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Искитимского и Северного районов Новосибирской области за 2013 год
В 2014 году Контрольно-счетной палатой Новосибирской области совместно с контрольно-счетными органами муниципальных районов была проведена проверка годовых отчетов об исполнении бюджетов высокодотационных муниципальных образований Искитимского и Северного районов Новосибирской области за 2013 год.
Заключение по результатам проверки, содержащее описание типичных для муниципальных образований нарушений и недостатков, размещено на сайте палаты в разделе «Анализ типичных нарушений».
Результаты проверки были рассмотрены на заседаниях комитетов Законодательного собрания Новосибирской области по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению (16.02.2015) и по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности (17.02.2015). Комитет по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности рекомендовал:
1) министерству финансов и налоговой политики Новосибирской области продолжить оказание методологической и консультационной помощи муниципальным образованиям Новосибирской области в реализации мер, направленных на устранение нарушений при составлении, утверждении и исполнении местных бюджетов, ведении бюджетного учета, формировании отчетности;
2) органам местного самоуправления Новосибирской области принять дополнительные меры по устранению нарушений и недостатков в бюджетном процессе и межбюджетных отношениях с учетом результатов контроля и предложений Контрольно-счетной палаты Новосибирской области.
По результатам проверки главам всех 25-ти проверенных муниципальных образований (МО) были направлены представления с предложениями по устранению установленных нарушений и недостатков.
В ответах на представления администрации МО сообщили, что ими были приняты необходимые для устранения нарушений и недостатков меры: приняты недостающие правовые акты, регулирующие бюджетный процесс; содержание решений о местных бюджетах, бюджетных росписей, кассовых планов, бюджетных смет, реестров расходных обязательств и закупок, осуществленных без заключения контрактов, приведено в соответствие с установленными законодательством требованиями; устранены несоответствия в бюджетном учете и отчетности.
Всего по результатам рассмотрения представлений принято более 100 муниципальных правовых актов, 22 должностных лица местных администраций привлечены к дисциплинарной ответственности.
В ходе проверки было установлено, что в администрациях муниципальных районов по-прежнему отсутствуют подразделения и должностные лица, выполняющие функции финансовых органов, функции финансовых органов неправомерно возложены на областные территориальные органы (управления финансов и налоговой политики районов). Поселения не осуществляют полномочия по санкционированию расходов и не передают эти функции органам Федерального казначейства.
Районам было предложено создать орган администрации района, выполняющий функции финансового органа (либо наделить должностных лиц администрации соответствующими полномочиями). Администрации районов сообщили, что ими рассматривается вопрос о создании финансового органа, однако для устранения этого нарушения требуется принятие решения на федеральном или областном уровне.
Поселениям было предложено осуществлять санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета МО либо передать эти функции органу Федерального казначейства по соглашению. В Северном районе поселения в основном планируют передать полномочия по санкционированию органу Федерального казначейства, в Искитимском – осуществлять самостоятельно.
Состав и статус должностных лиц ревизионной комиссии Северного сельсовета (работающей на общественных началах) не соответствовал ст.5, 7 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ.
Органами местного самоуправления Северного сельсовета не было реализовано предложение палаты по созданию контрольно-счетного органа поселения на профессиональной основе либо по передаче соответствующих полномочий контрольно-счетному органу района. Информация о нарушении законодательства была направлена в прокуратуру. Прокурором Северного района в апреле-мае 2015 года были внесены представления Главе сельсовета и Председателю Совета депутатов сельсовета с требованием об устранении нарушений. В результате рассмотрения представлений принято решение передать полномочия контрольно-счетного органа поселения ревизионной комиссии Северного района.
В ряде проверенных МО были превышены нормативы формирования расходов на оплату труда глав МО, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления, утвержденные Постановлением Администрации области от 28.12.2007 № 206-па.
Поскольку соблюдение указанных нормативов согласно ст.136 БК РФ является условием получения межбюджетных трансфертов, их нарушение образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст.15.15.3 Кодекса об административных правонарушениях. После возбуждения дела об административном правонарушении и начала административного расследования ряд МО предоставили дополнительную информацию о расходах, которая показала что состав административного правонарушения отсутствует. В частности, в ряде поселений из-за недостаточности доходов в конце 2012 года не была выплачена заработная плата главам МО. Задолженность была выплачена в начале 2013 года за счет остатка норматива 2012 года. В ряде поселений с населением меньше 1000 человек норматив явно недостаточен для финансирования необходимых расходов. Так, для поселения с населением 200 чел. сумма расходов на содержание администрации по нормативу в 5 раз меньше, чем в поселениях с численностью населения 1000 чел., однако фактическая численность работников администрации и расходы в такой пропорции не уменьшаются. Предложения по совершенствованию подходов к установлению нормативов были направлены в Министерство финансов НСО для рассмотрения на рабочей группе по межбюджетным отношениям.
Большинство случаев, когда превышение норматива являлось административным правонарушением связаны с тем, что администрации поселений использовали при расчете объема расходов по нормативу численность населения по данным похозяйственного учета, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве». Данные администраций могут значительно превышать официальную статистическую информацию. При этом в соответствии с Федеральным законом от 25.01.2002 № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения» Всероссийская перепись населения является основным источником формирования официальной статистической информации, касающейся численности и структуры населения, его распределения по территории Российской Федерации. Согласно сноски к нормативам, утвержденным Постановлением Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 № 206-па, численность жителей муниципального образования определяется по данным органов государственной статистики на 1 января текущего года. В связи с этим при определении размера норматива должна была использоваться численность населения согласно официальной статистической информации Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Новосибирской области.
В отношении глав 9-ти поселений по итогам административного расследования были составлены протоколы об административных правонарушениях. По результатам рассмотрения протоколов Контрольным управлением НСО на 8 глав были наложены штрафы в размере по 10 тыс.руб., один глава освобожден от ответственности в связи с малозначительностью нарушения.
В ряде проверенных МО допускались случаи финансирования расходов с превышением утвержденных в решении о бюджете ассигнований и случаи несоблюдения порядка размещения заказа для муниципальных нужд.
В ответах на представления администрации МО сообщили, что будут соблюдать установленные решениями о бюджете объемы бюджетных ассигнований и порядок осуществления закупок для муниципальных нужд. Следует отметить, что в 2013 году в связи с внесением изменений в Кодекс об административных правонарушениях были отменены статьи областного закона, устанавливавшие административную ответственность за финансирование расходов, не предусмотренных бюджетом или с превышением утвержденных лимитов. В Кодексе об административных правонарушениях аналогичные нормы не появились.
По установленным палатой случаям нарушения порядка размещения заказа для муниципальных нужд срок давности привлечения к административной ответственности истек.
В ряде поселений Искитимского района в нарушение ст.3, 56 Налогового кодекса РФ была установлена льгота по земельному налогу в зависимости от формы собственности и индивидуальные льготы (для администраций и учреждений поселений). Кроме того, в решениях советов депутатов МО дублируется норма об уменьшении налогооблагаемой базы по земельному налогу, установленная ч.5 ст.391 НК РФ.
В решения советов депутатов МО об установлении ставок и льгот по земельному налогу были внесены изменения, исключающие дублирование норм. Однако меры по исключению льгот в зависимости от формы собственности и индивидуальных льгот не приняты. Муниципальные образования не рассматривают возможность установления льготы в правомерной форме, например, вместо муниципального учреждения культуры льгота может быть предусмотрена организациям, оказывающим услуги в сфере культуры, независимо от формы собственности, источника финансирования и организационно-правовой формы.
В ряде поселений Северного района из бюджетов уплачивался налог на имущество организаций за автомобильные дороги и сооружения местного значения, при этом в соответствии со ст.8.11 Закона Новосибирской области от 16.10.2003 № 142-ОЗ эти объекты освобождены от налогообложения.
В ответ на предложение палаты воспользоваться освобождением от оплаты налога администрации МО сообщили, что с 2014-2015 гг. налог на имущество организаций за автомобильные дороги и сооружения местного значения не уплачивается.
В большинстве случаев плата за наем муниципального жилья не собирается или остается в распоряжении собирающих ее муниципальных предприятий.
Администрации МО в основном сообщили, что меры для зачисления платы за найм в бюджет будут приняты с 2016 года.
Унитарные предприятия Улыбинского сельсовета Искитимского района имеют просроченную с 2008 года задолженность по предоставленным из бюджета поселения кредитам на сумму 230,0 тыс.руб. (одно из предприятий в 2014 году исключено из единого реестра как недействующее юридическое лицо).
Администрация Улыбинского сельсовета не приняла меры для обеспечения возврата в бюджет МО бюджетного кредита, предоставленного МУП «ЖКХ Улыбино» в размере 130,0 тыс.руб., поскольку предприятие является убыточным и находится в стадии банкротства. При этом информация о начале процедур банкротства в отношении этого предприятия в Едином государственном реестре юридических лиц отсутствует (ранее администрация сообщала, что предприятие не осуществляет деятельность). Следует отметить, что в соответствии со ст.62 Гражданского кодекса РФ администрация, как учредитель предприятия, обязана совершить за счет имущества юридического лица действия по его ликвидации. При недостаточности имущества юридического лица учредители обязаны совершить указанные действия за свой счет.
Расходы на социальное обслуживание в сумме 1 703,4 тыс.руб. осуществлялись за счет средств бюджета Северного района без принятия необходимых муниципальных правовых актов, предусмотренных ст.19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (установления в Уставе МО случаев и порядка использования на указанное государственное полномочие собственных средств района).
По информации администрации района, в Устав МО планируется внести соответствующие изменения.
В нарушение ст.78 БК РФ, ст.19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ субсидии юридическим лицам из местных бюджетов на общую сумму 18 417,9 тыс.руб. предоставлялись при отсутствии порядка их предоставления либо без согласия антимонопольного органа на предоставление преференций. Либо субсидии предоставлялись в нарушение ст.72, 78 БК РФ вместо размещения заказов на работы по содержанию дорог и благоустройству.
Информация о нарушениях законодательства о защите конкуренции при предоставлении субсидий направлена в Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области.
В Северном районе расходные полномочия по финансированию библиотек поселений (в части оплаты труда работников библиотек) осуществлялись за счет бюджета района без передачи району от поселений соответствующих полномочий и трансфертов на их осуществление. При этом в ряде поселений дома культуры поселений находятся в помещениях районных школ, но не возмещают бюджету района коммунальные и другие расходы на содержание здания.
По информации администраций МО, рассматривается вопрос о передаче с 2016 года полномочий по содержанию библиотек поселений и включению в договоры безвозмездного пользования положения о возмещении коммунальных и других расходов на содержание помещений школ, занимаемых учреждениями культуры поселения.
В ходе проверки также было установлено, что Методические рекомендации Министерства финансов НСО по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений приводят к сохранению ряда недостатков при распределении дотаций поселениям (в частности рекомендации не предусматриваются использование показателей налогового потенциала).
Предложения о внесении изменений в Методические рекомендации были направлены в Министерство финансов НСО и рассматриваются рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений.
Заключение по результатам проверки, содержащее описание типичных для муниципальных образований нарушений и недостатков, размещено на сайте палаты в разделе «Анализ типичных нарушений».
Результаты проверки были рассмотрены на заседаниях комитетов Законодательного собрания Новосибирской области по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению (16.02.2015) и по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности (17.02.2015). Комитет по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности рекомендовал:
1) министерству финансов и налоговой политики Новосибирской области продолжить оказание методологической и консультационной помощи муниципальным образованиям Новосибирской области в реализации мер, направленных на устранение нарушений при составлении, утверждении и исполнении местных бюджетов, ведении бюджетного учета, формировании отчетности;
2) органам местного самоуправления Новосибирской области принять дополнительные меры по устранению нарушений и недостатков в бюджетном процессе и межбюджетных отношениях с учетом результатов контроля и предложений Контрольно-счетной палаты Новосибирской области.
По результатам проверки главам всех 25-ти проверенных муниципальных образований (МО) были направлены представления с предложениями по устранению установленных нарушений и недостатков.
В ответах на представления администрации МО сообщили, что ими были приняты необходимые для устранения нарушений и недостатков меры: приняты недостающие правовые акты, регулирующие бюджетный процесс; содержание решений о местных бюджетах, бюджетных росписей, кассовых планов, бюджетных смет, реестров расходных обязательств и закупок, осуществленных без заключения контрактов, приведено в соответствие с установленными законодательством требованиями; устранены несоответствия в бюджетном учете и отчетности.
Всего по результатам рассмотрения представлений принято более 100 муниципальных правовых актов, 22 должностных лица местных администраций привлечены к дисциплинарной ответственности.
В ходе проверки было установлено, что в администрациях муниципальных районов по-прежнему отсутствуют подразделения и должностные лица, выполняющие функции финансовых органов, функции финансовых органов неправомерно возложены на областные территориальные органы (управления финансов и налоговой политики районов). Поселения не осуществляют полномочия по санкционированию расходов и не передают эти функции органам Федерального казначейства.
Районам было предложено создать орган администрации района, выполняющий функции финансового органа (либо наделить должностных лиц администрации соответствующими полномочиями). Администрации районов сообщили, что ими рассматривается вопрос о создании финансового органа, однако для устранения этого нарушения требуется принятие решения на федеральном или областном уровне.
Поселениям было предложено осуществлять санкционирование оплаты денежных обязательств получателей средств бюджета МО либо передать эти функции органу Федерального казначейства по соглашению. В Северном районе поселения в основном планируют передать полномочия по санкционированию органу Федерального казначейства, в Искитимском – осуществлять самостоятельно.
Состав и статус должностных лиц ревизионной комиссии Северного сельсовета (работающей на общественных началах) не соответствовал ст.5, 7 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ.
Органами местного самоуправления Северного сельсовета не было реализовано предложение палаты по созданию контрольно-счетного органа поселения на профессиональной основе либо по передаче соответствующих полномочий контрольно-счетному органу района. Информация о нарушении законодательства была направлена в прокуратуру. Прокурором Северного района в апреле-мае 2015 года были внесены представления Главе сельсовета и Председателю Совета депутатов сельсовета с требованием об устранении нарушений. В результате рассмотрения представлений принято решение передать полномочия контрольно-счетного органа поселения ревизионной комиссии Северного района.
В ряде проверенных МО были превышены нормативы формирования расходов на оплату труда глав МО, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления, утвержденные Постановлением Администрации области от 28.12.2007 № 206-па.
Поскольку соблюдение указанных нормативов согласно ст.136 БК РФ является условием получения межбюджетных трансфертов, их нарушение образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст.15.15.3 Кодекса об административных правонарушениях. После возбуждения дела об административном правонарушении и начала административного расследования ряд МО предоставили дополнительную информацию о расходах, которая показала что состав административного правонарушения отсутствует. В частности, в ряде поселений из-за недостаточности доходов в конце 2012 года не была выплачена заработная плата главам МО. Задолженность была выплачена в начале 2013 года за счет остатка норматива 2012 года. В ряде поселений с населением меньше 1000 человек норматив явно недостаточен для финансирования необходимых расходов. Так, для поселения с населением 200 чел. сумма расходов на содержание администрации по нормативу в 5 раз меньше, чем в поселениях с численностью населения 1000 чел., однако фактическая численность работников администрации и расходы в такой пропорции не уменьшаются. Предложения по совершенствованию подходов к установлению нормативов были направлены в Министерство финансов НСО для рассмотрения на рабочей группе по межбюджетным отношениям.
Большинство случаев, когда превышение норматива являлось административным правонарушением связаны с тем, что администрации поселений использовали при расчете объема расходов по нормативу численность населения по данным похозяйственного учета, осуществляемого в соответствии с Федеральным законом от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве». Данные администраций могут значительно превышать официальную статистическую информацию. При этом в соответствии с Федеральным законом от 25.01.2002 № 8-ФЗ «О Всероссийской переписи населения» Всероссийская перепись населения является основным источником формирования официальной статистической информации, касающейся численности и структуры населения, его распределения по территории Российской Федерации. Согласно сноски к нормативам, утвержденным Постановлением Администрации Новосибирской области от 28.12.2007 № 206-па, численность жителей муниципального образования определяется по данным органов государственной статистики на 1 января текущего года. В связи с этим при определении размера норматива должна была использоваться численность населения согласно официальной статистической информации Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Новосибирской области.
В отношении глав 9-ти поселений по итогам административного расследования были составлены протоколы об административных правонарушениях. По результатам рассмотрения протоколов Контрольным управлением НСО на 8 глав были наложены штрафы в размере по 10 тыс.руб., один глава освобожден от ответственности в связи с малозначительностью нарушения.
В ряде проверенных МО допускались случаи финансирования расходов с превышением утвержденных в решении о бюджете ассигнований и случаи несоблюдения порядка размещения заказа для муниципальных нужд.
В ответах на представления администрации МО сообщили, что будут соблюдать установленные решениями о бюджете объемы бюджетных ассигнований и порядок осуществления закупок для муниципальных нужд. Следует отметить, что в 2013 году в связи с внесением изменений в Кодекс об административных правонарушениях были отменены статьи областного закона, устанавливавшие административную ответственность за финансирование расходов, не предусмотренных бюджетом или с превышением утвержденных лимитов. В Кодексе об административных правонарушениях аналогичные нормы не появились.
По установленным палатой случаям нарушения порядка размещения заказа для муниципальных нужд срок давности привлечения к административной ответственности истек.
В ряде поселений Искитимского района в нарушение ст.3, 56 Налогового кодекса РФ была установлена льгота по земельному налогу в зависимости от формы собственности и индивидуальные льготы (для администраций и учреждений поселений). Кроме того, в решениях советов депутатов МО дублируется норма об уменьшении налогооблагаемой базы по земельному налогу, установленная ч.5 ст.391 НК РФ.
В решения советов депутатов МО об установлении ставок и льгот по земельному налогу были внесены изменения, исключающие дублирование норм. Однако меры по исключению льгот в зависимости от формы собственности и индивидуальных льгот не приняты. Муниципальные образования не рассматривают возможность установления льготы в правомерной форме, например, вместо муниципального учреждения культуры льгота может быть предусмотрена организациям, оказывающим услуги в сфере культуры, независимо от формы собственности, источника финансирования и организационно-правовой формы.
В ряде поселений Северного района из бюджетов уплачивался налог на имущество организаций за автомобильные дороги и сооружения местного значения, при этом в соответствии со ст.8.11 Закона Новосибирской области от 16.10.2003 № 142-ОЗ эти объекты освобождены от налогообложения.
В ответ на предложение палаты воспользоваться освобождением от оплаты налога администрации МО сообщили, что с 2014-2015 гг. налог на имущество организаций за автомобильные дороги и сооружения местного значения не уплачивается.
В большинстве случаев плата за наем муниципального жилья не собирается или остается в распоряжении собирающих ее муниципальных предприятий.
Администрации МО в основном сообщили, что меры для зачисления платы за найм в бюджет будут приняты с 2016 года.
Унитарные предприятия Улыбинского сельсовета Искитимского района имеют просроченную с 2008 года задолженность по предоставленным из бюджета поселения кредитам на сумму 230,0 тыс.руб. (одно из предприятий в 2014 году исключено из единого реестра как недействующее юридическое лицо).
Администрация Улыбинского сельсовета не приняла меры для обеспечения возврата в бюджет МО бюджетного кредита, предоставленного МУП «ЖКХ Улыбино» в размере 130,0 тыс.руб., поскольку предприятие является убыточным и находится в стадии банкротства. При этом информация о начале процедур банкротства в отношении этого предприятия в Едином государственном реестре юридических лиц отсутствует (ранее администрация сообщала, что предприятие не осуществляет деятельность). Следует отметить, что в соответствии со ст.62 Гражданского кодекса РФ администрация, как учредитель предприятия, обязана совершить за счет имущества юридического лица действия по его ликвидации. При недостаточности имущества юридического лица учредители обязаны совершить указанные действия за свой счет.
Расходы на социальное обслуживание в сумме 1 703,4 тыс.руб. осуществлялись за счет средств бюджета Северного района без принятия необходимых муниципальных правовых актов, предусмотренных ст.19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (установления в Уставе МО случаев и порядка использования на указанное государственное полномочие собственных средств района).
По информации администрации района, в Устав МО планируется внести соответствующие изменения.
В нарушение ст.78 БК РФ, ст.19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ субсидии юридическим лицам из местных бюджетов на общую сумму 18 417,9 тыс.руб. предоставлялись при отсутствии порядка их предоставления либо без согласия антимонопольного органа на предоставление преференций. Либо субсидии предоставлялись в нарушение ст.72, 78 БК РФ вместо размещения заказов на работы по содержанию дорог и благоустройству.
Информация о нарушениях законодательства о защите конкуренции при предоставлении субсидий направлена в Управление Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области.
В Северном районе расходные полномочия по финансированию библиотек поселений (в части оплаты труда работников библиотек) осуществлялись за счет бюджета района без передачи району от поселений соответствующих полномочий и трансфертов на их осуществление. При этом в ряде поселений дома культуры поселений находятся в помещениях районных школ, но не возмещают бюджету района коммунальные и другие расходы на содержание здания.
По информации администраций МО, рассматривается вопрос о передаче с 2016 года полномочий по содержанию библиотек поселений и включению в договоры безвозмездного пользования положения о возмещении коммунальных и других расходов на содержание помещений школ, занимаемых учреждениями культуры поселения.
В ходе проверки также было установлено, что Методические рекомендации Министерства финансов НСО по формированию районных фондов финансовой поддержки поселений приводят к сохранению ряда недостатков при распределении дотаций поселениям (в частности рекомендации не предусматриваются использование показателей налогового потенциала).
Предложения о внесении изменений в Методические рекомендации были направлены в Министерство финансов НСО и рассматриваются рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений.
