Елена Гончарова выступила с докладом на всероссийской конференции контрольно-счетных органов в Санкт-Петербурге о проблемах реализации национальных проектов на региональном уровне
Всероссийская конференция контрольно-счетных органов Российской Федерации на тему «Региональные составляющие национальных, федеральных проектов: анализ опыта и практических аспектов» прошла в Санкт-Петербурге 22-23 мая 2025 года. В работе конференции приняли участие руководители контрольно-счетных органов из более чем 70 регионов со всех федеральных округов. Также состоялось заседание Президиума Совета контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации и мероприятия, посвящённые 30-летию со дня образования Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга.
В рамках конференции председатель КСП Новосибирской области Елена Гончарова выступила с докладом по проблемам реализации национальных проектов на региональном уровне.
Елена Анатольевна выделила две основные, на взгляд палаты, проблемы:
Первая проблема – источники средств для финансирования расходов регионов на реализацию национальных, федеральных и соответствующих им региональных проектов.
По результатам ежегодного мониторинга реализации региональных проектов палата неоднократно отмечала, что доля региона в финансировании расходов существенно больше 4%. В 2019 году декларировалось, что доля федерального финансирования будет составлять 96%. На практике для достижения результатов проектов регионам приходится дополнительно выделять собственные средства, в итоге доля регионов составляла около 50%.
Кроме того, значительные объемы средств, формально не отнесенных к расходам на реализацию проектов, фактически также необходимы для достижения их результатов. Например, по приведению автомобильных дорог в нормативное состояние, строительству и переселению из аварийного жилья, обеспечению населения питьевой водой, созданию новых мест в образовательных организациях.
Причины увеличения доли регионов по расходам на строительство социальных объектов (в рамках реализации проектов) были рассмотрены в ходе анализа соответствующих контрактов (анализ проведен в 2024 году параллельно со Счетной палатой РФ). Объем субсидий из федерального бюджета определяется по укрупненным нормативам до разработки проектной документации. После ее разработки и в ходе исполнения контрактов стоимость работ существенно увеличивается (до 2 раз), но объем выделенных из федерального бюджета средств уже не меняется.
Укрупненные нормативы расходов на строительство не включают ряд видов работ (благоустройство, технологическое присоединение). Кроме того, они не так часто меняются и отстают от строительной инфляции. Причем в контрактах стоимость работ должна индексироваться, в т.ч. на уровень прогнозируемой инфляции. Это требование не всегда выполняется, но это обусловлено тем, что средства выделяются без учета инфляции.
В методиках расчета субсидий из федерального бюджета целесообразно предусмотреть индексацию укрупненных строительных нормативов с учетом сроков выполнения работ.
Следствием увеличения расходов регионов на реализацию региональных проектов является увеличение госдолга (эта тенденция наблюдается последние три года). Альтернативой коммерческим кредитам могут быть инфраструктурные бюджетные кредиты, предоставляемые из федерального бюджета на 15 лет по ставке 3% годовых.
При этом критерием отбора инфраструктурных проектов является поступление в бюджет региона доходов от реализации проекта, достаточных для погашения задолженности по кредиту.
Это условие ограничивает использование инфраструктурных кредитов для строительства социальных объектов. При их строительстве прямой налоговой отдачи не будет. Уплата налогов социальными учреждениями финансируется из бюджета.
Значительные объемы инфраструктурных кредитов направляются на строительство коммунальной и транспортной инфраструктуры для жилищного строительства. Но новые жилые районы нужно обеспечивать социальной инфраструктурой, что требует не меньших объемов средств региональных бюджетов.
Темпы строительства жилья последние годы существенно превышали темпы строительства социальных объектов. Не решена проблема обеспечения уже созданных жилых районов. В ряде городов (в т.ч. в г. Новосибирске) вводятся ограничения на предоставление новых участков и выдачу разрешений на строительство из-за отсутствия социальной инфраструктуры.
Целесообразно предусмотреть возможность использования инфраструктурных бюджетных кредитов и на прямые бюджетные инвестиции в строительство социальных объектов, не приносящих прямой налоговой отдачи в бюджеты.
В конце 2024 года в БК РФ были включены казначейские инфраструктурные кредиты за счет временно свободных средств федерального бюджета, которые можно использовать на мероприятия долгосрочных планов комплексного социально-экономического развития регионов (в т.ч. на строительство социальных объектов), но только для Дальневосточного федерального округа и Арктической зоны.
Целесообразно предусмотреть возможность использования казначейских бюджетных кредитов для строительства социальных объектов и в других регионах России.
Порядок реструктуризации задолженности регионов по бюджетным кредитам, действовавший в 2020-2024 гг., позволял использовать высвобождаемые средства на реализацию как новых инвестиционных проектов, так и региональных проектов. В рамках инвестиционных проектов строилась коммунальная и транспортная инфраструктура. В рамках региональных проектов могли строиться и социальные объекты.
Порядок списания 2/3 задолженности регионов по бюджетным кредитам, действующий с 2025 года, устанавливает, что высвобождаемые средства должны быть направлены на инфраструктурные проекты и поддержку инвестиций. Причем не менее 50% должно направляться на инфраструктурные проекты в сфере ЖКХ, что позволяет использовать их для достижения целей соответствующих региональных проектов.
Оставшаяся часть может быть направлена на развитие опорных населенных пунктов. Исходя из Стратегии пространственного развития и определения опорных населенных пунктов, их развитие предполагает обеспечение доступности образования, медицинской помощи, услуг в сфере культуры. Но прямого указания, что высвобождаемые средства могут использоваться на создание социальной инфраструктуры в федеральных правовых актах нет.
Высокодотационным регионам с низким уровнем бюджетной обеспеченности (до 65% от среднего) прямо разрешено использовать высвобождаемые средства на реализацию региональных проектов, в т.ч. на строительство социальных объектов.
При этом с 2025 года регионы с уровнем бюджетной обеспеченности от 90% до 100% от среднего (в т.ч. Новосибирская область) перестали получать дотации из федерального бюджета.
Целесообразно предусмотреть такую возможность (направлять высвобождаемые средства на строительство социальных объектов в рамках региональных проектов) и для регионов с более высоким уровнем бюджетной обеспеченности.
Для выполнения условий списания регионы должны будут найти средства для финансирования инфраструктурных и инвестиционных проектов в 2025-2029 гг. Для этого может потребоваться увеличение госдолга регионов. Хотя по условиям списания рыночные заимствования регионов ограничены 25% доходов консолидированного бюджета без учета безвозмездных поступлений.
Порядок реструктуризации 2020-2024 годов предусматривал списание задолженности регионов по бюджетным кредитам в объеме налоговых поступлений в федеральный бюджет от реализации новых инвестиционных проектов. Это могло бы уменьшить расходы регионов на погашение остающейся 1/3 задолженности по бюджетным кредитам.
Но при принятии правил списания 2/3 задолженности ранее действовавшие правила списания в объеме налоговых поступлений в федеральный бюджет были отменены. С 2025 года реализация новых инвестиционных проектов, на которые регионы затратили значительные средства, уже не будет приводить к списанию задолженности.
Для повышения бюджетного эффекта от реализация новых инвестиционных проектов целесообразно сохранить возможность списания задолженности по бюджетным кредитам в объеме налоговых поступлений в федеральный бюджет.
Вторая проблема – результативность использования средств, выделяемых на реализацию региональных проектов. Прежде всего своевременность исполнения контрактов на строительство.
Причинами увеличения сроков и удорожания строительства являются несвоевременное выполнение проектных и строительных работ, а также недостатки проектной документации и выполненных работ.
В этом году отменена административная ответственность поставщиков за несвоевременное исполнение контрактов. В прошлом году эта мера активно использовалась органами прокуратуры. По установленным палатой нарушениям к административной ответственности было привлечено около трети поставщиков (при чем на должностных лиц поставщиков налагались штрафы в несколько миллионов рублей, в процентах от неисполненных обязательств).
Были вопросы по формулировке состава правонарушения, для него была необходима существенность вреда. По сложившейся судебной практике, к существенному вреду могло быть отнесено как создание угрозы жизни и здоровью граждан, так и нарушение нормального функционирования органов, а также недостижение целей госпрограмм и проектов. В большинстве случаев заказчики не заявляли о существенности вреда.
Сейчас акцент сместился на ответственность заказчиков за неприменение мер к поставщикам. С марта этого года введена административная ответственность. Есть случаи возбуждения уголовных дел в отношении заказчиков в случае не предъявления требования об уплате неустойки за счет банковской гарантии.
Привлечение поставщиков к гражданско-правовой ответственности также затруднено. С 2022 года действуют правила, согласно которым неустойка до 5% цены контракта должна быть списана (при неустойке от 5% до 20% должна быть списана половина). Даже при текущей ключевой ставке это означает, что при просрочке исполнения на 2 месяца поставщик ответственности не понесет. А при ключевой ставке 8% просрочка может достигать 6 месяцев.
Причем всю трудоемкую работу по списанию фактически должен проводить заказчик. И за несоблюдение процедуры, например, не размещение решения о списании на портале закупок, заказчик несет административную ответственность. Также есть противоречия между разъяснениями Минфина и судебной практикой. Минфин считает, что при удержании неустойки, она уже не подлежит списанию. Суды взыскивают с заказчиков суммы удержанной неустойки.
В федеральных правилах списания неустойки целесообразно оставить только случаи, когда поставщик не смог вовремя исполнить контракт по объективным обстоятельствам (ковид, санкции, мобилизация).
Либо в федеральном законодательстве может быть предусмотрено, что незначительная по сумме неустойка не начисляется (тогда не нужно будет проводить процедуры списания).
Если строительство ведется с использованием федеральных средств, существуют риски применения к региону штрафных санкций при нарушении сроков ввода объектов (возврат 10% субсидий). Причем нарушение подрядчиками обязательств не является основанием освобождения регионов от ответственности.
Органы прокуратуры также возбуждают в таких случаях административные дела за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Хотя буквальные формулировки федеральных правил не относят достижение результатов к условиям предоставления субсидий (обязательство региона по достижению результатов включается в соглашение о предоставлении субсидии).
При этом, как уже сказано, фактический виновник – подрядчик - ответственности не несет. Штрафы налагаются даже не на заказчиков, а на руководителей региональных органов (получателей трансфертов). Региональные органы привлекаются к ответственности, даже если контракт заключен на муниципальном уровне.
При рассмотрении случаев не достижения результатов предоставления субсидий необходимо учитывать фактические причины, наличие или отсутствие возможности повлиять на них у конкретных должностных лиц (наличие вины как необходимого элемента состава административного правонарушения).
Проблемы и ограничения строительной отрасли обострились в последние годы (рост цен на строительные ресурсы, недостаток квалифицированных кадров, санкции, необходимость замены импортного оборудования) и наложились на значительное увеличение объемов государственного и частного строительства (в частности, жилья – рекордные объемы за всю историю страны).
С учетом проблем строительной отрасли в федеральном законодательстве был предусмотрен ряд мер, позволяющих вносить изменения в контракты, увеличивать стоимость и сроки выполнения работ. Но эти меры позволяют решать частные проблемы на конкретном объекте, они не устраняют базовых ограничений строительной отрасли.
При этом новая национальная цель «Устойчивая и динамичная экономика» предусматривает целевые показатели увеличения объема инвестиций и производства в различных отраслях экономики. Новые национальные проекты, также, как и завершенные в 2024 году, предусматривают мероприятия по строительству жилья, объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры. Но сохраняющиеся проблемы и ограничения строительной отрасли могут помешать достижению этих результатов.
Поэтому при формировании и реализации новых проектов целесообразно предусмотреть показатели и мероприятия, отражающие развитие строительной отрасли, ее способность выполнять необходимый для достижения национальных целей объем работ.
В Едином плане Правительства РФ по достижению национальных целей подобных мероприятий, к сожалению, нет. Есть только общие показатели, отражающие темп роста инвестиций и производительности труда в строительной отрасли.
С 2022 года Министерством строительства РФ реализуется федеральный проект «Новый ритм строительства», предусматривающий мероприятия по совершенствованию правового регулирования, информатизации и повышению квалификации. С 2025 года он реализуется в рамках национального проекта «Инфраструктура для жизни». В этом проекте целесообразно предусмотреть мероприятия, направленные на увеличение объемов работ, которые может выполнять строительная отрасль.