В 2022 году Контрольно-счетная палата Новосибирской области провела анализ заключения и реализации соглашения о государственно-частном партнерстве в отношении проектирования, строительства, финансирования и технического обслуживания объектов для оказания первичной медико-санитарной помощи в городе Новосибирске (семь поликлиник). Мероприятие было включено в план работы палаты по предложению комитета Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности.

Соглашение о ГЧП в отношении проектирования, строительства, финансирования и технического обслуживания объектов для оказания первичной медико-санитарной помощи в городе Новосибирске было заключено 15.02.2019 в г. Сочи между Министерством здравоохранения НСО (публичный партнер) и ООО «Седьмая концессионная компания» (частный партнер).

Срок действия соглашения составляет 10 лет 6 месяцев. Частный партнер осуществляет проектирование и строительство объекта соглашения на инвестиционном этапе и его техническое обслуживание на эксплуатационном этапе. Эксплуатацию объекта соглашения будут осуществлять областные учреждения здравоохранения. По истечении срока действия соглашения объект передается в собственность публичного партнера.

На инвестиционном этапе публичный партнер частично финансирует создание объекта соглашения путем предоставления капитального гранта. Основную часть средств для создания объекта должен привлечь частный партнер в виде займов учредителя и банковских кредитов, расходы на погашение и обслуживание которых будут возмещаться из областного бюджета на эксплуатационном этапе (инвестиционный платеж).

Предложение о реализации проекта от 29.05.2018 было подготовлено частным партнером, по результатам его рассмотрения Правительством НСО было принято решение о реализации проекта от 24.12.2018. Поскольку после размещения информации о проекте на официальном сайте от иных лиц не поступили заявления о намерении участвовать в конкурсе, соглашение было заключено с инициатором проекта без проведения конкурса. В ходе реализации в соглашение внесено 6 изменений.

Обязанности публичного партнера по соглашению, помимо Министерства здравоохранения НСО, также выполняют Министерство экономического развития НСО, Министерство строительства НСО, Министерство ЖКХ НСО, Департамент имущества НСО, а также Инспекция госстройнадзора НСО. При этом функция по осуществлению государственного строительного надзора не относится к обязанностям публичного партнера, порядок ее осуществления соглашением о ГЧП регулироваться не может.

Соглашение и его изменения также были согласованы с Министерством юстиции НСО и Министерством финансов НСО. В ходе анализа КСП НСО установлено, что в ряде случаев Министерство здравоохранения НСО осуществляло права и обязанности публичного партнера без участия других органов, к компетенции которых отнесены соответствующие вопросы (прежде всего, в сфере проектирования и строительства).

На момент рассмотрения предложения и заключения соглашения частный партнер не обладал документами (допусками), необходимыми для выполнения работ по проектированию и строительству объекта соглашения. Проектные организации были привлечены в качестве третьих лиц, когда это еще не было предусмотрено соглашением. Для согласования подрядной организации, потребовалось изменить предъявляемые к ней требования.

В качестве подрядчика была привлечена ООО «Производственная фирма «ВИС», являвшаяся единственным учредителем частного партнера. С 2021 года единственным участником частного партнера является ООО «Национальный медицинский холдинг». Основным участником ООО «Производственная фирма «ВИС» и ООО «Национальный медицинский холдинг» является АО «Группа «ВИС».

Объект соглашения состоит из 7-ми элементов, которые представляют собой отдельные объекты капитального строительства (здания поликлиник, не связанные между собой физически или технологически). В отличие от законодательства о контрактной системе, законы о ГЧП и концессионных соглашениях допускают заключение соглашения в отношении нескольких объектов, если это не приведет к ограничению конкуренции.

Следует отметить, что в 2017 году Министерством здравоохранения НСО объявлялся конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении 7-ми объектов здравоохранения (конкурс не состоялся из-за отсутствия заявок). В 2018 году инициатором заключения соглашения о ГЧП сразу на 7 объектов выступил частный партнер. Предложений о заключении соглашений в отношении какого-либо одного объекта публичному партнеру не поступало.

Сроки проектирования и начала строительства элементов объекта соглашения были продлены по соглашению сторон. Причинами переноса были как изменение заданий на проектирование (характеристик элементов), так и необходимость доработки проектной документации по замечаниям государственной экспертизы, а также неспособность подрядчика привлечь исполнителей работ (субподрядчиков). В итоге фактические сроки разработки и экспертизы проектной документации по разным элементам увеличились от 8 до 14 месяцев (с августа 2020 года до апреля – ноября 2021 года).

По 5-ти элементам срок получения разрешений на строительство был нарушен на 1 – 3 месяца. Строительство 3-х элементов началось в июле – октябре 2021 года, 4-х элементов – лишь в июле 2022 года. Согласованные публичным партнером графики строительства изначально предусматривали, что строительство будет завершено в 2023 – 2024 годах. В соглашение соответствующие изменения внесены в сентябре 2022 года, сроки завершения строительства увеличены от 10 до 22 месяцев (с августа 2022 года до июня 2023 – июня 2024 годов). При этом по 5-ти элементам имеется отставание от графиков строительства на 2 – 5 месяцев.

В ходе анализа установлено, что Министерство здравоохранения НСО не направляло частному партнеру и не размещало на своем официальном сайте ежегодные планы осуществления контроля за исполнением соглашения и ежеквартальные акты о результатах контроля. При этом Министерство здравоохранения НСО направляло частному партнеру предписания и подало иск в суд о взыскании неустойки на сумму 54,6 млн.руб. по фактам нарушения сроков прохождения экспертизы и получения разрешений на строительство.

Согласно предложению частного партнера, прогнозируемая сметная стоимость строительства элементов объекта соглашения на 01.01.2018 составляла 6 521,9 млн.руб. (после приведения в цены лет выполнения работ – 7 832,2 млн.руб.). Прогнозируемая сметная стоимость была на 14,7% меньше, чем по укрупненным нормативам цены строительства.

В 2020 году по предложению Министерства здравоохранения НСО характеристики элементов объекта соглашения были увеличены, стоимость дополнительной площади и оборудования оценивалась в 1 959,7 млн.руб. Изменения обосновывались появлением дополнительных требований к оказанию медицинской помощи, при этом выбор был сделан в пользу лучших из рекомендуемых характеристик.

Перед заключением соглашения ограничения на увеличение сметной стоимости были сняты, любое увеличение должно возмещаться из областного бюджета (в первоначальном предложении частного партнера увеличение сметной стоимости было ограничено 15%). В ходе реализации проекта стадия согласования проектной документации публичным партнером была перенесена на период после государственной экспертизы. В результате у частного партнера отсутствовали стимулы уменьшать сметную стоимость, со стороны публичного партнера механизмы контроля были сведены к государственной экспертизе.

В 2021 году была проведена государственная экспертиза проектной документации, по результатам которой сметная стоимость составила 14 504,4 млн.руб. По сравнению со сметной стоимостью, прогнозировавшейся в предложении частного партнера, произошло увеличение в 2,2 раза. Расчеты и обоснования существенного увеличения сметной стоимости по сравнению прогнозировавшийся публичным и частным партнерами не представлены. В 2022 году в связи с увеличением цен на строительные ресурсы публичным партнером были согласованы пересчет и повторная государственная экспертиза сметной стоимости. В результате пересчета сметная стоимость увеличилась до 19 541,4 млн.руб., после приведения в цены лет выполнения работ – до 21 294,3 млн.руб.

В ходе анализа установлено, что существует потенциал снижения сметной стоимости элементов объекта соглашения и расходов областного бюджета на выплату возмещения частному партнеру:

при пересчете сметной стоимости оборудования использовались «прайс-листы» производителей и поставщиков конца марта – начала апреля 2022 года, когда на заявленные цены большое влияние оказывали высокий курс иностранной валюты и неопределенность внешнеэкономических условий;

при пересчете в уровень цен II квартала 2022 года была приведена сметная стоимость всего объема работ, в т.ч. по проектным и строительно-монтажным работам, выполненным либо проавансированным в 2019 году – первой половине 2022 года;

в расчете на единицу площади и посещение сметная стоимость элементов объекта соглашения на 50% – 70% больше, чем у сопоставимых объектов здравоохранения, строительство которых осуществляется в настоящее время по государственным контрактам (поликлиники в р.п. Краснообск и г. Обь).

Согласно предложению частного партнера, объем финансирования проекта за счет собственных средств составлял 1 557,7 млн.руб., заемного финансирования – 5 715,9 млн.руб., средств областного бюджета – 12 019,5 млн.руб. (в т.ч. капитальный грант – 1 626,2 млн.руб., инвестиционный платеж – 10 393,2 млн.руб.). В сентябре 2022 года объем финансирования за счет собственных средств частного партнера увеличился до 2 588,9 млн.руб., заемного финансирования – до 15 398,7 млн.руб., средств областного бюджета – до 30 236,0 млн.руб. (в т.ч. капитальный грант – 3 206,2 млн.руб., инвестиционный платеж – 27 029,7 млн.руб.)

Объемы капитального гранта и инвестиционного платежа увеличены по предложению частного партнера в связи с существенным увеличением сметной стоимости элементов объекта соглашения. Кроме того, изменениями предусмотрена корректировка размера инвестиционного платежа в случае изменения ключевой ставки Банка России. Рост ключевой ставки выше прогнозируемого уровня 7,5% – 6,5% приведет к увеличению расходов областного бюджета на выплату инвестиционного платежа (снижение ставки – к уменьшению расходов).

По состоянию на 01.10.2022 средства капитального гранта перечислены частному партнеру в полном объеме. При этом перечисление осуществлялось позже установленных сроков (за исключением последнего платежа). В 2019 и 2021 годах капитальный грант предоставлен за счет собственных средств областного бюджета, в 2022 году – за счет средств инфраструктурных бюджетных кредитов из федерального бюджета. В сентябре 2022 года в областном бюджете также предусмотрено увеличение капитального гранта дополнительно на 1 231,6 млн.руб. (перечислены частному партнеру в ноябре 2022 года).

Нормативный правовой акт Правительства НСО о предоставлении капитального гранта (постановление от 01.04.2019 № 123-п) не определяет цели и порядок предоставления субсидий из областного бюджета, а также целый ряд дополнительных условий предоставления субсидий, которые были предусмотрены только в соглашении. Кроме того, в решении Правительства НСО о реализации проекта не определен объем возмещения (субсидий, предоставляемых частному партнеру из областного бюджета в период времени, выходящий за срок действия лимитов бюджетных обязательств).

По состоянию на 01.10.2022 займы учредителя и банковские кредиты привлечены частным партнером в объеме 118,7 млн.руб. и 401,7 млн.руб. соответственно. Лимит получения займов от учредителя составляет 2 235,5 млн.руб. по ставке 12% годовых. Лимит банковского кредита – 11 600,0 млн.руб. по ключевой ставке плюс 2,5%. При этом фактически частным партнером привлекались и другие кредиты без согласования их условий публичным партнером.

Согласно соглашению, строящиеся здания поликлиник должны быть оснащены основным (инженерным), а также дополнительным оборудованием (медицинская и офисная техника, мебель, хозяйственный инвентарь). На эксплуатационном этапе здания с инженерным оборудованием передаются публичному партнеру в аренду, а дополнительное оборудование – в собственность. При этом, поскольку частный партнер должен осуществлять техническое обслуживание дополнительного оборудования, оно должно оставаться частью объекта соглашения о ГЧП.

Выплата инвестиционного платежа должна начаться с даты получения разрешения на ввод здания в эксплуатацию, еще до передачи здания и дополнительного оборудования учреждению здравоохранения и начала его работы. При этом инвестиционный платеж за дополнительное оборудование также должен выплачиваться с даты получения разрешения на ввод здания в эксплуатацию, даже если фактически на эту дату оборудование не будет поставлено и установлено в полном объеме.

Кроме того, выявление недостатков здания и оборудования может препятствовать началу работы, но не является основанием для приостановки выплаты возмещения. Гарантийные сроки меньше продолжительности эксплуатационного этапа соглашения, в случае обнаружения недостатков по истечении гарантийных сроков ремонт (восстановление) должны будут осуществляться за счет средств публичного партнера.

В соглашении не предусмотрено уменьшение размера инвестиционного платежа в случае сокращения расходов частного партнера на создание элементов, объема привлекаемых для их финансирования займов и кредитов. При этом у частного партнера отсутствуют стимулы сокращать расходы на создание элементов и обслуживание кредитов, поскольку они в полном объеме будут возмещены из областного бюджета. Кроме того, для завершения строительства зданий первых поликлиник привлечение займов и кредитов может не потребоваться (достаточно средств уже предоставленного капитального гранта).

В ходе анализа установлено, что в формулах расчета инвестиционного платежа не учтен ряд обстоятельств, включение которых в расчеты должно привести к существенному сокращению расходов областного бюджета:

часть прироста сметной стоимости строительства будет профинансирована за счет увеличения объема капитального гранта;

частный партнер получает возмещение НДС с затрат, профинансированных за счет капитального гранта;

не учитываются различия в сметной стоимости элементов, размер базового инвестиционного платежа одинаковый для всех элементов;

в связи с переносом сроков строительства займы и кредиты будут погашены за меньший промежуток времени и сумма процентов будет меньше;

проценты по кредитам изначально учтены по ставке 10,5% годовых, требуется их пересчет в связи со снижением ставки ниже этого уровня.

 

Согласно расчетам частного партнера, реализация проекта в форме ГЧП обладает преимуществом по сравнению с его реализацией в форме государственного контракта (чистые дисконтированные расходы бюджетов при реализации проекта в форме ГЧП меньше, чем в форме госконтракта). По расчетам КСП НСО, оценка дисконтированных расходов бюджетов и рисков при реализации проекта в форме госконтракта завышена, а поступлений в бюджеты – занижена.

Поскольку ставки по государственным заимствованиям существенно меньше, чем по займам и кредитам, привлекаемым частным партнером, фактически расходы областного бюджета на реализацию проекта в форме госконтракта будут меньше, чем в форме ГЧП. Кроме того, риски увеличения сметной стоимости по госконтрактам ограничены законодательством (не более 30%).

По результатам проведенного анализа палата предложила Правительству Новосибирской области при подготовке и рассмотрении предложений и решений о реализации проектов государственно-частного партнерства, а также их изменений:

предусмотреть заключение отдельных соглашений в отношении разных объектов капитального строительства, не связанных между собой физически и технологически;

устанавливать конкретные сроки (графики) выполнения обязательств сторон, объем собственных и заемных инвестиций частного партнера, объем возмещения, выплачиваемого частному партнеру из областного бюджета;

уточнить перечень и полномочия областных органов исполнительной власти, осуществляющих отдельные права и обязанности публичного партнера и участвующих в рассмотрении проектов соглашений;

в решениях о реализации проектов либо отдельных нормативных правовых актах устанавливать цели, условия и порядок предоставления субсидий частным партнерам;

в порядках определения размера субсидий предусмотреть использование данных о фактическом объеме собственных и заемных инвестиций, привлеченных частными партнерами;

ограничить возможность увеличения сметной стоимости строительства объектов соглашений по сравнению с прогнозировавшейся в предложении инициатора проекта либо заявке победителя конкурса.

Министерству здравоохранения Новосибирской области предложено:

совместно с частным партнером и министерством строительства рассмотреть вопрос об уменьшении сметной стоимости строительства элементов объекта соглашения;

совместно с частным партнером и министерством экономического развития уточнить формулы расчета инвестиционного платежа с учетом увеличения капитального гранта, условий налогообложения и сокращения сроков выплат;

совместно с частным партнером рассмотреть вопрос об исключении дополнительного оборудования из соглашения на инвестиционном этапе либо включении его в объект соглашения на эксплуатационном этапе;

рассмотреть вопрос об изменении даты начала выплаты возмещения с учетом сроков передачи зданий поликлиник и дополнительного оборудования областным учреждениям;

предусмотреть обязательства частного партнера по устранению недостатков зданий и оборудования, возникших по истечении гарантийных сроков, но до завершения эксплуатационного этапа соглашения;

предусмотреть обязательства частного партнера по соблюдению графика строительства, а также возможность исключения из соглашения элементов, строительство зданий которых фактически не будет начато.

Заключение по результатам анализа рассмотрено на заседании комитета Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности, прошедшем 12 декабря 2022 года. По результатам рассмотрения результатов анализа комитет рекомендовал Правительству Новосибирской области создать рабочую группу с участием депутатов Законодательного Собрания Новосибирской области, представителей Контрольно-счетной палаты Новосибирской области для выработки решений по реализации предложений палаты.