Журнал «Бюджет» опубликовал статью Е.Гончаровой и С.Мартынова о реализации в Новосибирской области крупных инфраструктурных проектов.
Приоритетом экономической политики является развитие высокотехнологичных производств и цифровой экономики, основанных на научном и образовательном потенциале области. В соответствии с поручением Президента Российской Федерации реализуется план развития Новосибирского Академгородка (проект «Академгородок 2.0»). В рамках этого проекта за счет средств областного и местного бюджетов создаются объекты социальной и транспортной инфраструктуры, необходимые для ускоренного развития Новосибирского научного центра. За счет средств федерального бюджета к 2024 году должна быть создана уникальная научная установка класса «мегасайенс» – Центр коллективного пользования «Сибирский кольцевой источник фотонов» (СКИФ).
Вхождение к 2020 году не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов было одной из целей государственной политики в области образования и науки, предусмотренных майскими указами Президента Российской Федерации 2012 года. Новосибирский (национальный исследовательский) государственный университет стал участником проекта по повышению конкурентоспособности ведущих университетов страны и одним из лидеров по числу случаев вхождения в первую сотню мировых предметных рейтингов. Университет также являлся лидером по количеству публикаций в индексируемых научных журналах Web of Science.
За счет уникальных условий Новосибирского Академгородка с самого создания университета обеспечена интеграция образовательной и научной деятельности. Студенты имеют возможность проводить исследования в рамках своей учебной и будущей профессиональной деятельности на базе ведущих научных институтов Академгородка. Многие научные работники институтов являются преподавателями университета. Также налажена кооперация с организациями, действующими в реальном секторе экономики. До 80% сотрудников IT-компаний – резидентов Технопарка Новосибирского Академгородка являются выпускниками университета.
Парковые проекты играют значительную роль в стимулировании инвестиционной деятельности и экономическом развитии области. Основные проекты реализуются уже более 10 лет за счет средств областного и федерального бюджетов – это Технопарк Новосибирского Академгородка (Академпарк), Промышленно-логистический парк (ПЛП), Научно-технологический парк в сфере биотехнологий (Биотехнопарк). Реализуется несколько проектов по созданию парков за счет частных инвестиций. Контрольно-счетная палата Новосибирской области провела целый ряд контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по вопросам реализации парковых проектов, в том числе по поручениям Законодательного Собрания Новосибирской области и совместно со Счетной палатой Российской Федерации.
Основные проблемы парковых проектов связаны с эффективностью использования бюджетных средств, выделенных на их реализацию. Средства используются на создание коммунальной производственной и иной инфраструктуры, которая может длительное время оставаться невостребованной. Так, водопроводы, построенные более 10 лет назад для включения системы водоснабжения Новосибирского Академгородка в общегородскую, до сих пор не эксплуатируются. Для завершения строительства электрической подстанции «Новая Академическая» было необходимо решить вопрос с передачей в областную собственность земельного участка, что заняло очень много времени. Теперь для ввода подстанции в эксплуатацию требуется выделение дополнительных средств из областного бюджета.
Но основной задачей является привлечение резидентов и получение положительного бюджетного эффекта от реализации парковых проектов. Считается, что парковый проект «окупается», когда увеличение налоговых поступлений от резидентов превышает объем бюджетных вложений в создание инфраструктуры парка, а также объем других форм государственной поддержки резидентов. Пустующие площади парков, на которые не удается привлечь резидентов, «окупаться» конечно не будут. Например, длительное время не удавалось заполнить резидентами здание Центра коллективного пользования Биотехнопарка.
«Окупаемости» проекта также могут помешать предпринимательские риски резидентов. Например, заводу «Лиотех» (резидент ПЛП) не удалось выйти на запланированные объемы производства литий-ионных аккумуляторов. Объемы государственной поддержки завода значительно превысили налоговые поступления, по условиям поддержки сумма превышения должна была быть возвращена в областной бюджет. Но завод длительное время находился в процедуре банкротства, по условиям мирового соглашения с кредиторами погашение обязательств завода отсрочено на 10 лет.
В бюджетный эффект парка могут засчитываться показатели резидентов, основная или значительная часть деятельности которых осуществляется за пределами парка и без государственной поддержки. Также следует учитывать так называемый «эффект замещения» частных инвестиций государственными. Резидент, планирующий открыть новое производство за счет собственных средств, конечно же согласится стать получателем государственной поддержки, позволяющей ему уменьшить объем собственных вложений и увеличить уровень доходности на вложенный капитал. Особенно если есть возможность выбора между разными регионами, подходящими для открытия производства и предлагающими свои меры государственной поддержки.
Реальный прирост производства и налоговых отчислений обеспечивает государственная поддержка тех проектов, которые без поддержки не были бы реализованы. Но какая-то часть бюджетного эффекта парковых проектов и государственной поддержки все равно будет обеспечиваться замещением частных инвестиций. И эту часть очень сложно определить, что существенно затрудняет оценку эффективности использования бюджетных средств. Для решения этой проблемы могут использоваться различные способы, такие как равнодоступность и массовость поддержки, конкурсный порядок предоставления поддержки либо использование поддержки для устранения «узких» мест в инфраструктуре.
Равнодоступность и массовость поддержки позволяют поддержать какую-либо отрасль или сферу деятельности в целом (например, сельское хозяйство, малое предпринимательство). При этом важно, чтобы практически все компании имели реальную возможность получить поддержку. Для парковых проектов это не характерно, поскольку, например, место в бизнес-инкубаторе парка может получить лишь относительно небольшое число компаний. Конкурсный порядок позволяет отобрать компанию с максимальным бюджетным эффектом на единицу объема государственной поддержки. Но, скорее всего, это будет компания, в наименьшей степени нуждающаяся в государственной поддержке.
Если бюджетные средства используются на создание инфраструктуры, то основным вопросом также будет, какие именно компании и на каких условиях получат возможность использовать эту инфраструктуру. Оптимальным вариантом является создание объектов, без которых конкретное производство не может развиваться. Например, строительство железнодорожной ветки до крупного месторождения. В этом случае государственная поддержка может предоставляться как раз для возмещения расходов на создание инфраструктуры, которое частный инвестор взял на себя.
При создании за счет бюджетных средств обычных производственных или офисных помещений (площадок) избежать «эффекта замещения» практически невозможно. Вложения в них имеют смысл, если платежи резидентов позволяют содержать и восстанавливать (воспроизводить) эту инфраструктуру, а также получать прибыль в размере, не меньшем, по крайней мере, чем стоимость государственных заимствований. Организации, которые будут заниматься оказанием поддержки на безвозмездных или льготных условиях целесообразно создавать в форме некоммерческих организаций.
Основные парковые проекты Новосибирской области созданы в форме акционерных обществ, при этом их основная деятельность является убыточной, дивидендов в областной бюджет они не платят. Также формально коммерческой организацией является областное унитарное предприятие – центр развития промышленности и предпринимательства, под управлением которого находятся здания бизнес-инкубатора, научно-технологического парка, а также оборудование центров прототипирования. По эффективности использования этого имущества, созданного или приобретенного за счет бюджетных средств, по результатам проведенных проверок возникло больше всего вопросов..
Реализация инфраструктурных проектов, прежде всего, зависит от бюджетной обеспеченности региона. Долговой механизм финансирования последние годы фактически был заблокирован условиями реструктуризации бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета. Коммерческая задолженность замещалась бюджетными кредитами при условии сохранения и сокращения общего уровня задолженности. Ситуация должна измениться за счет бюджетных кредитов на реализацию инфраструктурных проектов, предусмотренных в Послании Президента Российской Федерации.
Лимит предоставления этих кредитов для Новосибирской области был утвержден в объеме почти 9 миллиардов рублей. Кроме того, условия дополнительной реструктуризации, проведенной в 2020 году, предусматривают обязательство регионов по направлению высвобождаемых средств на инвестиции в объекты инфраструктуры. Для Новосибирской области это означает необходимость направления на новые инвестиционные проекты еще почти 15 миллиардов рублей. При этом реструктуризированная задолженность по бюджетным кредитам подлежит списанию на сумму увеличения налоговых доходов федерального бюджета от реализации этих проектов.
Для реализации инфраструктурных проектов в Новосибирской области также активно используется механизм государственно-частного партнерства, позволяющий перенести бюджетное финансирование на более поздний срок. Реализуется соглашение о строительстве сети поликлиник, готовится заключение соглашений на строительство школ и инфекционной больницы. Кроме того, на условиях концессии, но с иным механизмом финансирования строится четвертый мост через Обь. Основная часть средств на строительство выделена из федерального бюджета, вложения концессионера должны будут окупиться за счет платы за проезд по мосту.
В случае государственно-частного партнерства вложения частного партнера на создание объекта возмещаются бюджетом или потребителями услуг на этапе эксплуатации объекта. При этом частному партнеру обеспечивается и доходность на вложенный капитал, которая заметно больше, чем ставка, по которой осуществляются государственные заимствования (12%-15% против 5%-7% по коммерческим кредитам и 0,1%-3% по бюджетным). Также бюджет, как правило, гарантирует размер доходов частного партнера от эксплуатации объекта (возмещает разницу между плановой и фактической выручкой). Поэтому объем обязательств по соглашениям о государственно-частном партнерстве и концессионным соглашениям целесообразно учитывать при определении уровня долговой нагрузки регионов.
В последние годы в Новосибирской области отмечается заметное увеличение объема бюджетных инвестиций в объекты инфраструктуры, которое прежде всего, обеспечивается за счет трансфертов из федерального бюджета. В рамках реализации национальных проектов, построено несколько десятков объектов образования, здравоохранения, культуры и спорта. Кроме уже упоминавшегося четвертого моста через Обь значительные объемы средств федерального бюджета поступают на строительство многофункциональной ледовой арены с прилегающими объектами дорожной, транспортной и коммунальной инфраструктуры.
Реализация крупных инфраструктурных проектов за счет средств федерального бюджета привела к заметному увеличению доли безвозмездных поступлений в доходах областного бюджета (с 17% в 2018 году до 35% в 2020 году). В это же время замедлились темпы роста налоговых доходов областного бюджета, особенно в 2020 году в условиях распространения коронавирусной инфекции, ухудшения внешней и внутренней экономической ситуации. Тем не менее сокращения налоговых доходов не произошло, по отношению к 2019 году их объем увеличился на 0,8%. А в первом полугодии текущего года налоговые доходы увеличились более чем на 25%. Увеличение собственных доходов региональных и муниципальных бюджетов особенно важно, поскольку создание новых объектов инфраструктуры потребует дополнительных расходов на их содержание.
Для проведения молодежного чемпионата мира по хоккею 2023 года строительство многофункциональной ледовой арены необходимо завершить в 2022 году. Для достижения целей национальных проектов к 2024 году необходимо обеспечить выполнение строительных и ремонтных работ на целом ряде объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры. Проверки контрольно-надзорных органов выявили ряд нарушений при организации и осуществлении строительства. Контрольно-счетная палата Новосибирской области также отмечала риски незавершения объектов и недостижения целевых показателей к установленным срокам. Выполнению работ препятствует и недостаток рабочих рук вследствие коронавирусных ограничений, и резкое удорожание строительных материалов в текущем году. Но в целом темпы выполнения и финансирования работ, принимаемые управленческие решения, постоянный контроль со стороны Губернатора, депутатов и общественности должны привести к своевременному завершению строительства.
