Экспертиза проекта Закона Новосибирской области «Об областном бюджете Новосибирской области на 2021 год и плановый период 2022 и 2023 годов» (Законопроект) проведена в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законами о бюджетном процессе в Новосибирской области и закона о Контрольно-счетной палате Новосибирской области, планом работы палаты на 2020 год.
Законопроект был представлен в палату 26.10.2020. Следует отметить, что действие ст. 185 БК РФ и ст. 19 Закона области о бюджетном процессе, устанавливающих сроки внесения проекта закона об областном бюджете, приостановлено до 01.01.2021. Состав Законопроекта, дополнительных документов и материалов к нему соответствует ст. 184.1, 184.2 БК РФ и ст. 18 Закона области о бюджетном процессе. Экспертное заключение на Законопроект направлено Губернатору Новосибирской области и в Законодательное Собрание Новосибирской области.
Комитет Законодательного Собрания Новосибирской области по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности рассмотрел Законопроект 18 ноября 2020 года. На заседании комитета с содокладом по Законопроекту выступил заместитель председателя палаты Павел Викторович Подковырин.
В содокладе Подковырин П.В. отметил, что основная часть поступлений в областной бюджет (81,2%) прогнозируется за счет налоговых доходов. Прогноз налоговых доходов основан на базовом варианте прогноза социально-экономического развития области, который учитывает негативные последствия новой коронавирусной инфекции и мер, принимаемых для предотвращения ее распространения для экономики. Прогноз на 2021-2023 гг. предусматривает относительно медленное восстановление основных экономических показателей после спада 2020 года, при этом темпы роста, имевшие место до 2020 года, достигнуты не будут. Показатели прогноза развития области заметно меньше, чем и базовый и консервативный прогноз развития страны в целом (кроме сельского хозяйства).
Следует отметить, что прогноз доходов 2020 года, предусмотренный в законе об областном бюджете, не учитывает объемов сокращения налоговых поступлений в текущем году. По оценке Министерства финансов НСО поступления будут на 10,5 млрд.руб. меньше, чем предусмотрено законе об областном бюджете в ноябрьской редакции. По отношению к оценке 2020 года в 2021 году налоговые доходы увеличатся на 16,5 млрд.руб. или 13,5%. Основной прирост налоговых доходов прогнозируется за счет увеличения экономических показателей (заработной платы и прибыли). За счет увеличения нормативов отчислений в областной бюджет существенно увеличатся поступления акцизов на топливо и крепкий алкоголь.
Прогнозируется существенное увеличение поступлений налога по упрощенной системе налогообложения – за счет ожидаемого перехода на эту систему плательщиков вмененного налога, прекращающего действие с 2021 года. Для компенсации отмены вмененного налога норматив отчислений от налога по упрощенной системе налогообложения для муниципальных районов увеличен с 30% до 50%, для городских округов – с 10% до 16,5%. Анализ показывает, что увеличение поступлений налога по упрощенной системы налогообложения компенсирует отмену налога на вмененный доход для 20-ти муниципальных районов. Для остальных муниципальных районов отмена вмененного налога будет компенсирована за счет областной системы бюджетного выравнивания.
Доля безвозмездных поступлений в 2021 году (17,9%) заметно меньше, чем в областном бюджете на 2019-2020 гг. (21%-26%). Это обусловлено тем, что в проекте федерального бюджета и других документах еще не распределен значительный объем трансфертов субъектам РФ. В проекте областного бюджета поступления запланированы в сумме текущего года.
Доля неналоговых доходов в проекте бюджета меньше 1% (из них 2/3 поступлений приходится на штрафы за нарушение правил дорожного движения). Доходы от областного имущества составляют меньше 0,2%. Прогнозный план приватизации областного имущества впервые разработан на три года. В плане приватизации в качестве ожидаемого дохода бюджета указана рыночная стоимость объектов. При этом в Законопроекте прогноз доходов от приватизации сформирован с учетом коэффициента реализации. Следует отметить, что среднесрочное планирование приватизации позволяет реализовывать в плановом периоде объекты, не проданные в очередном году.
Вместе с тем, в плане приватизации для каждого объекта указан срок приватизации в виде конкретного года, что может стать препятствием для продажи объектов в следующем году без внесения изменений в план. Для реализации преимуществ среднесрочного планирования в плане приватизации целесообразно вместо срока приватизации указывать год начала продаж либо период (несколько лет), в течение которых возможно осуществление продажи. Кроме того, в методике прогнозирования доходов от приватизации целесообразно учитывать возможность продажи объекта в течении всего периода действия плана.
Основные параметры Законопроекта соответствуют бюджетному законодательству. В частности, верхний предел государственного долга области не превысит 50% годового объема доходов без учета безвозмездных поступлений (предельный размер, установленный БК РФ – 100%).
При этом дополнительными соглашениями о получении кредитов из федерального бюджета предусмотрены более жесткие ограничения – 35%-31% в 2021-2023 гг. Возможность увеличения долговой нагрузки регионов с учетом текущей экономической ситуации и необходимости реализации национальных проектов обсуждается на федеральном уровне.
Предусмотренный Законопроектом верхний предел государственного долга (67,1 млрд.руб. на 01.01.2022) рассчитан исходя из того, что на конец 2020 года долг будет составлять 57,4 млрд.руб. При этом верхний предел долга, установленный в Законе об областном бюджете, составляет 47,8 млрд.руб. С учетом сложившейся в текущем году ситуации в федеральном законодательстве предусмотрена возможность превышение верхнего предела долга на сумму расходов, связанных с предотвращением последствий ухудшения экономической ситуации и распространения новой коронавирусной инфекции.
Также следует отметить, что в соответствии с последним дополнительным соглашением срок погашения реструктурированной задолженности по бюджетным кредитам из федерального бюджета в сумме почти 1,5 млрд.руб. перенесен с 2020 года на следующие годы, объем погашения в 2021-2023 гг. снижен с 20% до 5% задолженности. Соответственно также планируется перенести с 2020 года срок погашения задолженности г. Новосибирска по бюджетному кредиту в сумме 2,2 млрд.руб.
С 2021 года также вступает в силу дополнительное ограничение на объем погашения и обслуживание долга, которое должно будет составлять не более 20% годового объема доходов без учета безвозмездных поступлений (для отнесения к группе регионов с высокой долговой устойчивостью – не более 13%). Ограничение в 20% соблюдается даже с учетом планируемого увеличения долга на конец 2020 года до 57,4 млрд.руб. Для соблюдения ограничения в 13% срок погашении части банковских кредитов, которые планируется привлечь в конце 2020 года должен будут приходиться не на 2021 год, а на последующие годы.
В 2021 году 93,5% расходов областного бюджета включены в 32 государственные программы. В плановом периоде доля непрограммных расходов увеличивается за счет условно утвержденных расходов и окончания срока реализации госпрограммы в сфере социальной поддержки населения. Объемы финансирования, предусмотренные в Законопроекте и паспортах программ, не совпадают. В соответствии с областным законом о бюджетном процессе на сайтах заказчиков госпрограмм размещены проекты их изменений. Но по 2-м госпрограммам объемы финансирования в проектах изменений также не соответствуют Законопроекту. Кроме того, несмотря на существенное изменение объемов финансирования и социально-экономическую ситуацию в текущем году ожидаемые результаты реализации госпрограмм в проектах изменений, как правило, не меняются.
В Законопроекте также предусмотрены ассигнования на реализацию 40 из 53-х региональных проектов, направленных на достижение национальных целей и стратегических задач развития страны до 2024 года. На их реализацию в Законопроекте предусмотрено 28,6 млрд.руб. в 2021 году. Коды и наименования региональных проектов соответствуют кодам и наименованиям национальных и федеральных проектов. Соответствующие коды включены в целевые статьи расходов областного бюджета в качестве основных мероприятий областных госпрограмм. Тем самым обеспечивается интеграция приоритетных проектов, государственных программ и бюджетного процесса, что положительно сказывается на прозрачности и информативности бюджета. Вместе с тем, в проекте областного бюджета сохранились недостатки бюджетной классификации. Предложения палаты по их исправлению приведены в заключении.
Сохраняются разные подходы к отражению субсидий некоммерческим организациям, учрежденным Новосибирской областью (фондам, автономным некоммерческим организациям). Часть субсидий, названы «субсидиями в виде имущественного взноса» утверждается в текстовой статье закона о бюджете с указанием наименования организации и цели выделения средств. В других случаях наименование организации – получателя субсидии указывается в наименовании целевой статьи расходов. Палата предлагает предусмотреть в областном законе о бюджетном процессе общий порядок утверждения для всех субсидий некоммерческим организациям, учредителем (одним из учредителей) которых является Новосибирская область.
Сохраняются отдельные недостатки правового регулирования использования бюджетных средств. Так, сохраняется нарушение при планировании субвенций на реализацию образовательных программ. Имеются случаи не соблюдения порядка принятия решений об осуществлении бюджетных инвестиций, которые являются необходимым основанием для включения соответствующих расходов в бюджет. В Законопроекте предусмотрены ассигнования на начало строительства и реконструкции 23-х дорожных объектов. Однако согласованные и утвержденные в установленном порядке решения об осуществлении бюджетных инвестиций, по этим объектам отсутствуют. Предложения палаты по устранению установленных нарушений и недостатков изложены в экспертном заключении и пояснительной записке к нему. Подковырин П.В. предложил принять Законопроект в первом чтении и учесть предложения палаты.
Предложения палаты по внесению изменений в текстовые статьи Законопроекта были рассмотрены на заседании рабочей группе комитета по бюджетной, финансово-экономической политике и собственности 16 ноября 2020 года.
